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科技專項(xiàng)資金管理初探
摘 要 近年來(lái)，財(cái)政科技投入增長(zhǎng)迅速，科研項(xiàng)目和資金管理不斷改善，有力支撐了科技事業(yè)發(fā)展。但在合理控制項(xiàng)目數(shù)量、加大監(jiān)管力度、提高資金使用績(jī)效等方面，仍問(wèn)題突出。本文通過(guò)對(duì)某地級(jí)市科技項(xiàng)目資金使用情況調(diào)查，分析了科技專項(xiàng)資金管理方面存在的主要問(wèn)題及其原因，提出通過(guò)優(yōu)化整合各類科技計(jì)劃、建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機(jī)制、綜合預(yù)算資金國(guó)庫(kù)集中支付和企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司工作思路、設(shè)立科技項(xiàng)目資金專門(mén)監(jiān)管和運(yùn)作機(jī)構(gòu)等方法，提高科技專項(xiàng)資金管理效能的建議。
關(guān)鍵詞 科技專項(xiàng)資金 資金管理 資金
《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》實(shí)施以來(lái)，財(cái)政科技投入增長(zhǎng)迅速，科研項(xiàng)目和資金管理不斷改善，有力支撐了科技事業(yè)發(fā)展。但在合理控制項(xiàng)目數(shù)量、加大監(jiān)管力度、提高資金使用績(jī)效等方面問(wèn)題突出，亟待解決。
一、科技專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀和存在的不足
通過(guò)對(duì)西部某地級(jí)市C市科技項(xiàng)目資金使用情況調(diào)查，發(fā)現(xiàn)科技專項(xiàng)資金的投入不斷增加，極大地激發(fā)了本地企事業(yè)單位科技研發(fā)積極性，科技工作取得了較好成效。但在科技項(xiàng)目資金的管理和使用中存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下方面：
(一)科技專項(xiàng)項(xiàng)目分散，審批流程長(zhǎng)，經(jīng)費(fèi)撥付渠道環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目資金到位遲緩
(1)據(jù)調(diào)查，某西部地級(jí)市C市，2014年度科技項(xiàng)目資金4470萬(wàn)元，分屬經(jīng)信、發(fā)改、科技等部門(mén)管理。其中由科技部門(mén)管理的科技項(xiàng)目資金2590萬(wàn)元，加上省級(jí)科技部門(mén)撥入的省市合作資金500萬(wàn)元，共計(jì)3090萬(wàn)元，支持了176個(gè)項(xiàng)目，其中重點(diǎn)項(xiàng)目4個(gè)，平均支持75萬(wàn)元，最小項(xiàng)目的僅支持2萬(wàn)元左右，項(xiàng)目數(shù)量多，較分散。
(2)科技專項(xiàng)的預(yù)算一般在上年8～9月進(jìn)行預(yù)算，經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)后，再經(jīng)人大審定后確定?？萍紝ｍ?xiàng)申報(bào)、審批流程一般是：當(dāng)?shù)乜萍夹姓芾聿块T(mén)發(fā)布申報(bào)指南―項(xiàng)目承擔(dān)單位申報(bào)―科技行政管理部門(mén)初審―專家評(píng)審―科技行政管理部門(mén)辦公會(huì)討論―報(bào)當(dāng)?shù)卣?本地項(xiàng)目)與上級(jí)科技行政管理部門(mén)審批(聯(lián)合資金)審批―科技與財(cái)政行政管理部門(mén)聯(lián)合下文―科技行政管理部門(mén)與項(xiàng)目承擔(dān)單位簽訂合同―下?lián)茼?xiàng)目資金。項(xiàng)目承擔(dān)單位是企業(yè)的，由財(cái)政先將資金指標(biāo)下給科技行政管理部門(mén)，再由科技行政管理部門(mén)申請(qǐng)計(jì)劃額度，然后撥給企業(yè);項(xiàng)目承擔(dān)單位是行政事業(yè)單位的，由財(cái)政部門(mén)直接下指標(biāo)給項(xiàng)目承擔(dān)單位所在地的財(cái)政部門(mén)，再由項(xiàng)目承擔(dān)單位到所在地財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)資金。由于科技專項(xiàng)資金審批流程長(zhǎng)、撥付環(huán)節(jié)多，造成當(dāng)年的科技專項(xiàng)資金經(jīng)常在12月份才能撥付到項(xiàng)目承擔(dān)單位。同時(shí)由于年底財(cái)政部門(mén)各項(xiàng)資金撥付事務(wù)繁重，有個(gè)別項(xiàng)目，承擔(dān)單位多次到財(cái)政部門(mén)查找核對(duì)項(xiàng)目資金未果，甚至在幾年后才獲得項(xiàng)目資金，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目實(shí)施。
(二)科技項(xiàng)目地方配套資金及項(xiàng)目自籌經(jīng)費(fèi)到位情況不理想
地方配套資金及項(xiàng)目自籌經(jīng)費(fèi)到到位時(shí)間滯后、到位率低?？萍紝ｍ?xiàng)資金主要起引導(dǎo)作用，為調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)開(kāi)展研發(fā)的積極性，一般需要當(dāng)?shù)卣涮缀晚?xiàng)目單位自籌部分資金。為“爭(zhēng)取資金”，提高專項(xiàng)申報(bào)命中率，有些項(xiàng)目承擔(dān)單位夸大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和自身的資金自籌能力。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)按填報(bào)要求填寫(xiě)規(guī)定比例的配套資金、自籌資金，但配套資金、自籌資金從何來(lái)，申報(bào)時(shí)申報(bào)單位并未落實(shí)。有的地方財(cái)力有限，隨著近年來(lái)各類專項(xiàng)逐年增加，配套壓力也隨之增大，配套資金往往不能及時(shí)跟上。有些項(xiàng)目申報(bào)單位，“重申報(bào)、輕落實(shí)”，專項(xiàng)撥入后，配套和自籌資金遲遲不能落實(shí)，或者用其他專項(xiàng)資金冒充科技專項(xiàng)的配套資金，或者自籌資金完全沒(méi)有，課題組僅用撥入科技專項(xiàng)資金開(kāi)展項(xiàng)目工作。
(三)科技項(xiàng)目實(shí)施存在進(jìn)展緩慢，項(xiàng)目資金在項(xiàng)目使用單位掛賬沉淀現(xiàn)象
項(xiàng)目資金使用緩慢，在項(xiàng)目單位長(zhǎng)時(shí)間掛賬沉淀?？萍紝ｍ?xiàng)資金的爭(zhēng)取和立項(xiàng)一般由科研管理部門(mén)負(fù)責(zé)，項(xiàng)目立項(xiàng)成功后，研發(fā)部門(mén)一般只關(guān)注技術(shù)研發(fā)工作，忽略了經(jīng)費(fèi)預(yù)算和經(jīng)費(fèi)的使用。有的項(xiàng)目工作開(kāi)展了，但未及時(shí)報(bào)銷相關(guān)支出，造成項(xiàng)目資金支出與預(yù)算進(jìn)度不相符。有的項(xiàng)目單位“重申報(bào)，輕落實(shí)”，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，虛報(bào)項(xiàng)目配套資金能力和科研條件，實(shí)際上達(dá)不到項(xiàng)目實(shí)施的條件，或者因其他原因造成項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展或進(jìn)展緩慢，科技專項(xiàng)資金長(zhǎng)期在項(xiàng)目承擔(dān)單位賬戶沉淀。有的項(xiàng)目承擔(dān)單位將項(xiàng)目資金用于彌補(bǔ)本單位經(jīng)常性開(kāi)支，應(yīng)結(jié)題的項(xiàng)目不結(jié)題，將項(xiàng)目結(jié)余資金長(zhǎng)期掛賬。
(四)科技項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算，存在不規(guī)范情況
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，科技項(xiàng)目資金核算中存在有些單位沒(méi)有按照規(guī)定對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行單獨(dú)核算;沒(méi)有履行審批手續(xù)違規(guī)轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi);沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行關(guān)于人員激勵(lì)的政策;超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出經(jīng)費(fèi)，在職科研人員領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支招待費(fèi)、辦公用車(chē)輛油費(fèi)、購(gòu)置辦公用品;用項(xiàng)目資金購(gòu)置的固定資產(chǎn)、研發(fā)中形成的無(wú)形資產(chǎn)不登記入賬等現(xiàn)象。
二、當(dāng)前科技專項(xiàng)資金管理存在問(wèn)題的原因分析
(一)思想觀念不解放，資金部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善
(1)由于地方財(cái)力有限，長(zhǎng)期被“少花錢(qián)，多辦事”的思想禁錮，科技資金投入有廣種博收的思想，科技項(xiàng)目不是“少而精”，而是個(gè)數(shù)多、資金支持少，資金撥付環(huán)節(jié)也相應(yīng)增加。同時(shí)，科技計(jì)劃資金分散在各個(gè)資金配置部門(mén)，資金支持來(lái)源多，項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)。對(duì)企業(yè)的科技研發(fā)、科技創(chuàng)新平臺(tái)認(rèn)定等，有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市(縣)級(jí)等各層級(jí)，有科技、經(jīng)信、發(fā)改等多部門(mén)，造成各類專項(xiàng)資金重疊，一個(gè)項(xiàng)目可以在多個(gè)部門(mén)、多個(gè)層級(jí)獲得扶持。同時(shí)，各部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)、監(jiān)督、管理和項(xiàng)目資金使用等方面都有本部門(mén)的一套規(guī)范，沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃，也不便于管理和監(jiān)督。
(2)部門(mén)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機(jī)制不健全，造成了審批流程長(zhǎng)，資金撥付渠道不順暢。項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多，能層層把關(guān)，在一定程度上的確可以減少腐敗和避免亂花錢(qián)，但另一方面也易造成各部門(mén)間推諉扯皮，致使項(xiàng)目資金流轉(zhuǎn)效率低下。
(3)科技項(xiàng)目承擔(dān)單位是項(xiàng)目資金使用責(zé)任主體觀念還不深入。部分項(xiàng)目承擔(dān)單位的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)科技專項(xiàng)資金的管理和使用不夠重視，認(rèn)為只要個(gè)人不貪污，?？畈粚Ｓ谩㈦S意支出問(wèn)題都不大，于是就出現(xiàn)挪用、擠占等現(xiàn)象。甚至有個(gè)別承擔(dān)項(xiàng)目單位認(rèn)為整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)主要靠單位自籌資金，財(cái)政科技專項(xiàng)資金所占比例小，不需要也沒(méi)必要按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)范要求對(duì)整個(gè)項(xiàng)目資金進(jìn)行執(zhí)行。把爭(zhēng)取到的專項(xiàng)資金僅僅看作是經(jīng)濟(jì)利益，而沒(méi)當(dāng)作一種責(zé)任來(lái)看待。 (二)專項(xiàng)資金監(jiān)督管理力度不夠
(1)沒(méi)有形成完整的全過(guò)程科技專項(xiàng)資金監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于科技專項(xiàng)資金，科技、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)都有監(jiān)督職能，省級(jí)、市(縣)也有監(jiān)督職能，監(jiān)管職能交叉重疊，監(jiān)督的具體責(zé)任不明確，監(jiān)督難以形成合力。同時(shí)，科技專項(xiàng)資金監(jiān)督的方式落后，專題調(diào)研多，專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少，事后檢查多，事中、事前監(jiān)督少。
(2)科技主管部門(mén)對(duì)科技項(xiàng)目調(diào)研、檢查中，對(duì)科研業(yè)務(wù)進(jìn)展情況關(guān)注多，對(duì)項(xiàng)目資金使用關(guān)注少。即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也只是口頭要求調(diào)賬整改，但后續(xù)追蹤沒(méi)有跟上，弱化了監(jiān)管效果，不能有效遏止科技專項(xiàng)資金支出過(guò)程中的浪費(fèi)、違紀(jì)現(xiàn)象，間接導(dǎo)致科技專項(xiàng)資金使用效益低下。
(3)監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)管力度不夠。對(duì)項(xiàng)目單位項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制監(jiān)督調(diào)研不足，監(jiān)督工作形式重于實(shí)質(zhì)，目前的監(jiān)督力度已經(jīng)很難滿足。
(三)管理制度落后，內(nèi)容不全面
(1)按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2012〕6號(hào))的要求，2014年6月國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》對(duì)改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理提出了許多行之有效的方法，但科研項(xiàng)目和資金具體的管理辦法、規(guī)范，從中央到基層都還有待于修訂更新。
(2)現(xiàn)行的科研項(xiàng)目和資金管理辦法多以項(xiàng)目申報(bào)管理為主，對(duì)項(xiàng)目資金設(shè)立、支持方向、申報(bào)辦法等內(nèi)容，規(guī)定得較為詳細(xì);對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、資金使用管理，特別是項(xiàng)目資金具體核算管理內(nèi)容方面，則相對(duì)簡(jiǎn)單，對(duì)項(xiàng)目資金使用管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性還有待加強(qiáng)。
三、加強(qiáng)科技專項(xiàng)資金管理對(duì)策建議
(一)進(jìn)一步改善科技項(xiàng)目管理方式
(1)優(yōu)化整合各類科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)。科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需求和科技發(fā)展需要，明確分工。建立各類科技計(jì)劃的績(jī)效評(píng)估、預(yù)算調(diào)整和項(xiàng)目終止制度。對(duì)各部門(mén)管理的科技計(jì)劃中定位模糊、重疊、實(shí)施效果不好的，進(jìn)行必要的優(yōu)化整合。項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)按照各自職責(zé)，圍繞科技計(jì)劃功能定位，科學(xué)組織項(xiàng)目，提升項(xiàng)目質(zhì)量，合理控制項(xiàng)目數(shù)量。
(2)建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機(jī)制。科技行政主管部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)充分發(fā)揮科技工作重大問(wèn)題會(huì)商與溝通機(jī)制的作用，形成年度科技計(jì)劃重點(diǎn)工作安排和部門(mén)分工，經(jīng)審定后，分工落實(shí)，協(xié)同推進(jìn)。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)科技預(yù)算安排的統(tǒng)籌，做好各類科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)年度預(yù)算方案的綜合平衡。
(3)改進(jìn)科技項(xiàng)目評(píng)審和撥款方式。例如，建立科技項(xiàng)目庫(kù)，年度內(nèi)分類別、分批次評(píng)審項(xiàng)目，采用召開(kāi)評(píng)審會(huì)議、視頻、通訊多種評(píng)審方式，加快審批流程，縮短項(xiàng)目撥款到位時(shí)間，提高項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)效率。變跨年度科技項(xiàng)目資金全額撥款方式為按進(jìn)度撥款方式，采取項(xiàng)目滾動(dòng)管理模式，分年度劃撥項(xiàng)目資金，促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行，減少項(xiàng)目資金在項(xiàng)目單位沉淀。
(二)加強(qiáng)科技項(xiàng)目監(jiān)督管理
(1)制定更為詳盡的項(xiàng)目資金管理制度、規(guī)范，并加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。一方面，科技項(xiàng)目主管部門(mén)要在充分聽(tīng)取審計(jì)、財(cái)政、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等部門(mén)和中介機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，盡快更新管理制度、規(guī)范，增加管理制度中對(duì)項(xiàng)目資金核算、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)科技項(xiàng)目資金使用的指導(dǎo)力度;另一方面，要做好對(duì)科技項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)科技專項(xiàng)資金法規(guī)、規(guī)定、制度的培訓(xùn)，不但要求承擔(dān)單位了解項(xiàng)目申報(bào)的方式方法，而且要求項(xiàng)目單位領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目申報(bào)人員、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員了解科技項(xiàng)目資金管理和核算要求，充分認(rèn)識(shí)科技專項(xiàng)資金管理使用的嚴(yán)肅性。同時(shí)，項(xiàng)目承擔(dān)單位也要制定本單位項(xiàng)目資金管理辦法，設(shè)專人管理科技項(xiàng)目資金，聯(lián)合財(cái)務(wù)管理部門(mén)、科研管理部門(mén)、項(xiàng)目組等各個(gè)相關(guān)部門(mén)，相互溝通、交流，從立項(xiàng)申報(bào)制訂預(yù)算，到項(xiàng)目資金使用、項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)，形成一個(gè)有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
(2)在科技項(xiàng)目主管部門(mén)下設(shè)科技項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如科技項(xiàng)目資金監(jiān)管中心)，引入專業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位資金使用和績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。切實(shí)對(duì)科技項(xiàng)目資金從事前(項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審)、事中(項(xiàng)目進(jìn)行中抽查)、事后(項(xiàng)目結(jié)題資金審計(jì))三個(gè)時(shí)期分別開(kāi)展監(jiān)管工作。
(3)綜合、借鑒預(yù)算資金國(guó)庫(kù)集中支付和企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司的做法，建立科技資金財(cái)務(wù)公司。科技資金年初按預(yù)算直接從財(cái)政集中到財(cái)務(wù)公司(減少劃撥環(huán)節(jié))，項(xiàng)目配套資金也由項(xiàng)目單位劃撥到財(cái)務(wù)公司(確保項(xiàng)目配套資金足額及時(shí)到位)。在項(xiàng)目核定項(xiàng)目資金額度內(nèi)，項(xiàng)目單位提出付款申請(qǐng)，科技資金財(cái)務(wù)公司直接支付項(xiàng)目款支出給第三方(減少項(xiàng)目資金在承擔(dān)單位冗余時(shí)間，提高資金使用效率)。
(作者單位為貴州省遵義市地震臺(tái))
參考文獻(xiàn)
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