中美兩國(guó)非政府組織的信息公開(kāi)制度對(duì)比論文
中美兩國(guó)非政府組織的信息公開(kāi)制度對(duì)比論文
信息公開(kāi)是有關(guān)保障公民了解權(quán)和對(duì)了解權(quán)加以必要限制而組成的法律制度。這里的了解權(quán)是指?jìng)€(gè)人或組織有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息的權(quán)利。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的:中美兩國(guó)非政府組織的信息公開(kāi)制度對(duì)比相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考,歡迎閱讀!
中美兩國(guó)非政府組織的信息公開(kāi)制度對(duì)比全文如下:
引言
20 世紀(jì) 70 年代以來(lái),在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了 “社團(tuán)革命”,使國(guó)家和市場(chǎng)之外的非政府組織獲得了迅猛發(fā)展,非政府組織在社會(huì)活動(dòng)中起著舉足輕重的作用。與此同時(shí),包括我國(guó)在內(nèi)的非政府組織在成長(zhǎng)和發(fā)展的過(guò)程中也出現(xiàn)了 “志愿失靈”等問(wèn)題,特別是在信息時(shí)代的大環(huán)境下,接二連三的慈善丑聞被曝光,非政府組織的信息公開(kāi)行為已受到越來(lái)越多人的關(guān)注。如何建立和完善一套適合非政府組織的信息公開(kāi)制度成為了一個(gè)嶄新的課題。
1 非政府組織及其信息公開(kāi)制度
1. 1 非政府組織
非政府組織,英文全稱為 Non Government Orgnization,英文縮寫(xiě)為 NGO.關(guān)于什么是非政府組織,國(guó)際和國(guó)內(nèi)對(duì)此有不同的定義,甚至有不同的稱謂。即使在同一領(lǐng)域內(nèi),由于研究重點(diǎn)的不同,對(duì)非政府組織的界定也不盡相同。筆者認(rèn)同以下定義,即在特定的法律體系下,不被視為政府部門(mén)及企業(yè)的協(xié)會(huì)、團(tuán)體、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利公司或者其他法人就是非政府組織[1].
非政府組織往往通過(guò)吸收政府資助、整合社會(huì)捐助來(lái)達(dá)到對(duì)社會(huì)公共利益的增進(jìn)。它在文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等方面擔(dān)負(fù)著政府和企業(yè)所沒(méi)有的社會(huì)功能??梢哉f(shuō),非政府組織成為現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行不可或缺的社會(huì)力量。由于這一類(lèi)組織所負(fù)載的 “資助”與 “公益”決定了國(guó)家對(duì)它的干預(yù)要比對(duì)企業(yè)等其他組織更強(qiáng)勁,也決定了社會(huì)公眾對(duì)它的監(jiān)督比對(duì)政府組織的監(jiān)督更有力。
1. 2 非政府組織的信息公開(kāi)
非政府組織的信息公開(kāi),是指為了維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)和促進(jìn)非政府組織的自身發(fā)展,依法登記的非政府組織根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,在非政府組織運(yùn)行過(guò)程中以規(guī)范的格式和正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒎钦M織在各項(xiàng)活動(dòng)中的主要信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地向政府、捐贈(zèng)人以及利益相關(guān)者公開(kāi)的過(guò)程[2].非政府組織的信息公開(kāi)機(jī)制是社會(huì)公眾、政府了解非政府組織,進(jìn)行捐助決策,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。與其他組織一樣,在現(xiàn)代社會(huì),法人構(gòu)成了非政府組織的主體。因此,非政府組織之外的政府與社會(huì)公眾對(duì)非政府組織的了解,主要依賴于非政府組織所做的信息披露。在對(duì)非政府組織的活動(dòng)情況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行充分了解的基礎(chǔ)上,非政府組織之外的政府與社會(huì)公眾方能作出理性的資助或捐助決策,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的監(jiān)督和制約。
美國(guó)是世界上最早誕生現(xiàn)代非政府組織的國(guó)家。在美國(guó),非政府組織是政府和企業(yè)以外的所有組織與機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。美國(guó)的非政府組織經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久的發(fā)展,持續(xù)的創(chuàng)新和不懈的改善,已形成了相對(duì)成熟的管理模式,先進(jìn)的管理理念以及內(nèi)外監(jiān)管結(jié)合、自上而下互動(dòng)的一整套規(guī)范[3].在非政府組織的管理內(nèi)涵中,信息公開(kāi)作為一項(xiàng)保障非政府組織高效運(yùn)行的制度,貫穿非政府組織活動(dòng)的始終。而我國(guó)的非政府組織,自新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前,主要經(jīng)歷了初始發(fā)展期 ( 1949 ~1966 年) 、停滯期 ( 1966 ~ 1978 年) 、恢復(fù)發(fā)展期 ( 1978 年至今)的前期發(fā)展階段。隨著改革開(kāi)放的深入展開(kāi),以及經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)體制的深化改革,特別是進(jìn)入 21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)非政府組織進(jìn)入了后期發(fā)展階段,伴隨著社團(tuán)、基金會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)和學(xué)術(shù)團(tuán)體等各類(lèi)非政府組織的蓬勃發(fā)展,非政府組織這一特殊組織機(jī)構(gòu),在各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮出巨大的作用,形成了具有中國(guó)特色的發(fā)展模式[4].
2 中美非政府組織信息公開(kāi)制度比較
2. 1 信息公開(kāi)的主體方面
非政府組織信息公開(kāi)主體包括權(quán)利主體、義務(wù)主體和監(jiān)督主體。中美相關(guān)法律和規(guī)范中對(duì)公開(kāi)主體的界定存在一定差異,具體表現(xiàn)在以下 3 個(gè)方面。
2. 1. 1 權(quán)利主體范圍不盡相同具體來(lái)說(shuō),美國(guó)崇尚利益相關(guān)者理論,在非政府組織與社會(huì)公眾的交流互動(dòng)中,任何與非政府組織有利益關(guān)系的公民和法人組織都有權(quán)利對(duì)非政府組織提出信息公開(kāi)的要求,并且美國(guó)的非政府組織大都實(shí)行法人制管理,在其內(nèi)部有職責(zé)明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)對(duì)非政府組織的信息公開(kāi)能起到保障作用[5].在我國(guó),有權(quán)對(duì)非政府組織行使信息公開(kāi)的是我國(guó)公民、法人和登記機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān),公民通常要經(jīng)過(guò)登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)間接行使這一權(quán)利,行政色彩相對(duì)濃重。
2. 1. 2 義務(wù)主體劃分標(biāo)準(zhǔn)不一在美國(guó),非政府組織的設(shè)立程序非常簡(jiǎn)單,對(duì)這類(lèi)非政府組織的信息公開(kāi)要求較少,重點(diǎn)是享有免稅資格的非政府組織,其信息公開(kāi)義務(wù)突出。我國(guó)的情況是在登記機(jī)關(guān)登記成立取得合法資格的非政府組織都有明確的信息公開(kāi)的義務(wù)。
2. 1. 3 監(jiān)督主體差異明顯美國(guó)的監(jiān)督主體十分明確,而我國(guó)的監(jiān)督主體相對(duì)模糊。信息公開(kāi)倡導(dǎo)公眾參與,旨在運(yùn)用各方力量對(duì)義務(wù)主體進(jìn)行監(jiān)督,有效保障權(quán)利主體的利益,美國(guó)的慈善信托登記處和慈善信托審計(jì)處是美國(guó)主要的監(jiān)督主體,對(duì)美國(guó)的非政府組織的信息公開(kāi)進(jìn)行定期和不定期的監(jiān)督[6].我國(guó)監(jiān)督主體主要是管理機(jī)關(guān),但由于職責(zé)不清,監(jiān)督的效果相對(duì)薄弱。除此之外,公民和媒體在各國(guó)的非政府組織信息公開(kāi)中都起著重要的監(jiān)督作用。
2. 2 信息公開(kāi)的內(nèi)容方面
非政府組織的信息公開(kāi)涉及非政府組織自身的發(fā)展,在進(jìn)行信息公開(kāi)的過(guò)程中,不同的國(guó)家根據(jù)自身的國(guó)情和社情及本國(guó)非政府組織的特點(diǎn),對(duì)非政府組織的信息公開(kāi)內(nèi)容提出了不同的要求,綜合比較來(lái)看,有以下兩方面差異。
2. 2. 1 對(duì)不同規(guī)模的非政府組織信息公開(kāi)的要求不同這點(diǎn)在中美的非政府組織信息公開(kāi)制度中都有具體的體現(xiàn)。在美國(guó),對(duì)規(guī)模在 5 000 美元以下的非政府組織可自動(dòng)獲得免稅資格,對(duì)這一規(guī)模以下的非政府組織信息公開(kāi)的內(nèi)容僅體現(xiàn)在其成立過(guò)程中的組織章程、業(yè)務(wù)內(nèi)容及年度報(bào)告中的基本信息方面,而在這一規(guī)模之上的對(duì)其信息公開(kāi)的內(nèi)容要求較高,主要涉及基本信息、治理信息、財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息[7].而我國(guó)對(duì)非政府組織信息公開(kāi)內(nèi)容要求沒(méi)有十分具體的規(guī)定,在規(guī)模上沒(méi)有體現(xiàn)出差異性。
2. 2. 2 對(duì)不同性質(zhì)的非政府組織信息公開(kāi)的要求不同這一點(diǎn)在美國(guó)體現(xiàn)較為明顯,在美國(guó),非政府組織分為公益性組織和互益性組織,二者的最大區(qū)別在于利益相關(guān)者的多少。對(duì)于公益性的組織其信息公開(kāi)的內(nèi)容較為豐富,要求相對(duì)嚴(yán)格,而對(duì)互益性組織的信息公開(kāi)內(nèi)容相對(duì)較少,要求較低[8].我國(guó)在這一方面也有所體現(xiàn),基于我國(guó)的國(guó)情,在我國(guó)非政府組織通常是指社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)這三大類(lèi),對(duì)于不同類(lèi)別的非政府組織,相應(yīng)的管理法規(guī)都對(duì)其信息公開(kāi)做了具體要求。比如,《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十八條規(guī)定,捐贈(zèng)物使用信息一般在使用后一個(gè)月內(nèi)向社會(huì)公開(kāi), 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》明確要求基金會(huì)要以公開(kāi)透明為首要原則,對(duì)其成立、變更和注銷(xiāo)等,要向社會(huì)公告。這些具體的法規(guī)都體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)不同類(lèi)型非政府組織信息公開(kāi)要求的不同。
2. 3 信息公開(kāi)的主要法律依據(jù)方面
由于中美的經(jīng)濟(jì)、文化和法律制度環(huán)境的差異以及各自非政府組織發(fā)展成熟度的不同,對(duì)于非政府組織的信息公開(kāi)這項(xiàng)制度的管理和規(guī)定依據(jù)的主要法律也不同,不同位階的法律也體現(xiàn)出非政府組織信息公開(kāi)在不同國(guó)家的受重視程度。中美的法律規(guī)定有以下異同。
2. 3. 1 非政府組織信息公開(kāi)制度在中美兩國(guó)的法律當(dāng)中都有所體現(xiàn)在美國(guó),對(duì)非政府組織的界定、管理和稅收是以 《聯(lián)邦稅法典》為主要依據(jù),該法典是在國(guó)家層面上的根本依據(jù),除此之外,各州都有符合本州的具體的法律,法院的判例也是對(duì)非政府組織信息公開(kāi)制度規(guī)定的重要補(bǔ)充[9].我國(guó)對(duì)非政府組織信息公開(kāi)的法制建設(shè)也頗有成效,涉及到非政府組織信息公開(kāi)制度的法律主要有《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》、《基金會(huì)信息公布辦法》等法律法規(guī),這些法規(guī)對(duì)信息公開(kāi)的具體問(wèn)題都做了規(guī)定。
2. 3. 2 法律位階層次性及操作性不同法律規(guī)范在整個(gè)法律體系縱向排列中所處的位置即為其法律位階,不同的位階體現(xiàn)了該法律規(guī)范的權(quán)利范圍和權(quán)重大小。由于中美非政府組織情況不同,對(duì)于其信息公開(kāi)的法律規(guī)范側(cè)重點(diǎn)和傾斜度也有所不同。在美國(guó),國(guó)家層面的非政府組織信息公開(kāi)法律是 《聯(lián)邦稅法典》,該法典針對(duì)大部分需要申請(qǐng)免稅資格的非政府組織的信息公開(kāi),通過(guò)詳盡的條文規(guī)范,采取列舉式的方法具體呈現(xiàn)了非政府組織必須呈交的各類(lèi)內(nèi)部信息以及需要向社會(huì)公眾公開(kāi)的各類(lèi)數(shù)據(jù)信息,操作性比較強(qiáng)。除此之外,各州采取檢察官督查制度、法院判例制度,根據(jù)對(duì)各州的具體情況有針對(duì)性地規(guī)范了非政府組織的信息公開(kāi),操作性符合自身要求。我國(guó)涉及到非政府組織信息公開(kāi)的法律法規(guī)總體來(lái)說(shuō)位階較低,比如 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等,都處在法律縱向位階中較低的層面,雖然數(shù)量不少,但大多是一些原則性的規(guī)范和指導(dǎo),可操作性較差,并且各個(gè)法律規(guī)范交叉明顯,范圍分界不是很清晰,沒(méi)有形成系統(tǒng)的合力。
2. 4 信息公開(kāi)的方式方面
非政府組織的信息公開(kāi)必須借助一定的方式,按照特定的程序進(jìn)行。比照政府和企業(yè)的信息公開(kāi)方式,結(jié)合各國(guó)實(shí)際,總體來(lái)看,非政府組織的信息公開(kāi)方式可分為主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)這兩大類(lèi),但在中美的具體實(shí)踐中側(cè)重點(diǎn)又有所不同,表現(xiàn)在以下方面。
2. 4. 1 主動(dòng)公開(kāi)是中美非政府組織信息公開(kāi)的共有模式主動(dòng)公開(kāi)也叫強(qiáng)制公開(kāi),是指義務(wù)主體按照規(guī)定的要求,遵循一定的程序?qū)ψ陨淼男畔⑾驒?quán)利主體主動(dòng)披露,保證權(quán)利主體的知情權(quán)??v觀中美兩國(guó)的非政府組織都遵循設(shè)立主義原則,即各國(guó)都有專(zhuān)門(mén)的非政府組織登記機(jī)關(guān),在各國(guó)非政府組織設(shè)立過(guò)程中,向登記機(jī)關(guān)提交相應(yīng)的報(bào)告和文件就是一種最普遍的信息公開(kāi)方式,這種公開(kāi)方式就是典型的強(qiáng)制公開(kāi)。
2. 4. 2 依申請(qǐng)公開(kāi)可操作性差異較大依申請(qǐng)公開(kāi)是當(dāng)前信息公開(kāi)領(lǐng)域的一種重要方式,特別是公眾知情權(quán)被越來(lái)越多的人認(rèn)可和重視以來(lái),依申請(qǐng)公開(kāi)的作用也凸顯出來(lái),對(duì)比中美對(duì)非政府組織的依申請(qǐng)公開(kāi)方式,操作性的差異較為明顯。具體來(lái)看,在美國(guó),除了國(guó)家層面的 《聯(lián)邦稅法典》規(guī)定了公民可以對(duì)需求的信息提出申請(qǐng)外,主要是在各州依托兩個(gè)組織,即慈善信托登記處和慈善信托法律審計(jì)部,這兩個(gè)組織的職責(zé)就是接待公眾的信息公開(kāi)申請(qǐng),分門(mén)別類(lèi)地對(duì)一段時(shí)間內(nèi)的公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)行有針對(duì)性的集中解答,這樣既保證了公眾的訴求,又可以提高公開(kāi)的效率[10].在我國(guó),各個(gè)法律法規(guī)中都明確規(guī)定了公民有申請(qǐng)非政府組織進(jìn)行信息公開(kāi)的權(quán)利,比如 《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定,捐贈(zèng)人有權(quán)向受捐贈(zèng)人查詢財(cái)產(chǎn)的使用情況,受捐贈(zèng)人要如實(shí)答復(fù)。但總體來(lái)說(shuō),這樣的規(guī)范只是一種原則性的要求,在實(shí)際操作中效果并不是很好,并且,沒(méi)有一個(gè)權(quán)限清晰的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一處理公眾的信息要求,在非政府組織和社會(huì)公眾之間缺乏有效的溝通機(jī)制。綜上所述,中美非政府組織信息公開(kāi)制度在信息公開(kāi)主體、公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式及其主要法律依據(jù)方面存在著較大的差異 ( 見(jiàn)表 1) .【1】
3 結(jié)論與建議
3. 1 美國(guó)非政府組織信息公開(kāi)制度的優(yōu)越性
美國(guó)非政府組織信息公開(kāi)制度相對(duì)成熟,主要的優(yōu)越性有以下幾個(gè)方面。一是制度體系層次分明,針對(duì)性較強(qiáng)。國(guó)家層面有 《聯(lián)邦稅法典》作為根本依據(jù),起到了提綱挈領(lǐng)的作用,在各州又有針對(duì)本州特點(diǎn)的法律法規(guī),發(fā)揮出因地制宜的效果。在縱向?qū)用嫘纬闪俗陨隙碌闹贫润w系。二是參與主體廣泛,機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰。在非政府組織內(nèi)外,都有與之相應(yīng)的參與機(jī)構(gòu)和職能部門(mén),圍繞信息公開(kāi)的流程,在不同的階段實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)制度賦予的特定義務(wù)。在橫向?qū)用婺依俗顝V泛的制度相關(guān)者。三是實(shí)踐操作簡(jiǎn)便易行,公眾參與度較高。橫向的參與主體依據(jù)縱向的制度體系,可以在實(shí)踐中將特定的信息需求以一定的形式表現(xiàn)出來(lái),經(jīng)過(guò)固定程序得到回應(yīng),提高了公開(kāi)效率和公眾的參與度。
3. 2 中國(guó)非政府組織信息公開(kāi)制度的缺陷
我國(guó)在非政府組織信息公開(kāi)制度構(gòu)建方面的問(wèn)題和不足,主要體現(xiàn)在以下 3 個(gè)方面。一是我國(guó)非政府組織信息公開(kāi)參與主體的范圍相對(duì)狹窄,主要局限于非政府組織的行政管理機(jī)關(guān)和特定理事會(huì)之間,這個(gè)問(wèn)題直接導(dǎo)致信息公開(kāi)的實(shí)踐操作性較差,執(zhí)行力不夠徹底,比如 《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第二十條規(guī)定,受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用管理情況,《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》第五條規(guī)定,人民政府對(duì)紅十字會(huì)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。二是對(duì)非政府組織信息公開(kāi)的制度規(guī)定大而化一,在我國(guó)現(xiàn)有的各項(xiàng)法律法規(guī)中,對(duì)各類(lèi)非政府組織的信息公開(kāi)要求僅限于年度報(bào)告制度這種單一模式,沒(méi)有體現(xiàn)差異性。三是整體立法體系對(duì)非政府組織信息公開(kāi)重視程度不高,現(xiàn)存法律位階都較低,除 《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和 《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》為人大會(huì)通過(guò)的法律外,其余涉及非政府組織信息公開(kāi)的法律法規(guī)集中在國(guó)務(wù)院和地方性法規(guī)中,這導(dǎo)致公眾的參與性不理想。
3. 3 建議通過(guò)借鑒美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本國(guó)實(shí)際,筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)的非政府組織信息公開(kāi)制度。
3. 3. 1 明確非政府組織信息公開(kāi)的主體制度,保障非政府組織信息公開(kāi)落到實(shí)處從權(quán)利主體、義務(wù)主體和監(jiān)督主體的權(quán)限義務(wù)出發(fā),結(jié)合非政府組織的內(nèi)外部環(huán)境治理體系,使各主體在信息公開(kāi)制度體系中角色清晰,加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與外部管理機(jī)構(gòu)的合作,突出第三方機(jī)構(gòu)的作用,使非政府組織信息公開(kāi)形成一個(gè)閉合回路 ( 見(jiàn)圖 1) .【2】
3. 3. 2 劃分非政府組織種類(lèi),有針對(duì)性地提出信息公開(kāi)要求由于我國(guó)的國(guó)情和非政府組織自身發(fā)展的特點(diǎn),目前我國(guó)對(duì)非政府組織的總體管理上是根據(jù)非政府組織的資產(chǎn)成分來(lái)劃分的,這種做法與信息公開(kāi)的要求契合不夠緊密,造成了非政府組織信息公開(kāi)針對(duì)性不強(qiáng),所以可以采取規(guī)模劃分或結(jié)合資本成分的方法對(duì)不同類(lèi)型的非政府組織提出與之相適應(yīng)的要求。具體來(lái)說(shuō),依據(jù)非政府組織的資金來(lái)源中公募資金所占比例對(duì)非政府組織進(jìn)行分類(lèi),將其分為全公益性和部分公益性兩大類(lèi),并對(duì)其資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分,通過(guò)二者的結(jié)合對(duì)新劃分的非政府組織提出特定的信息公開(kāi)要求,以確保信息公開(kāi)的針對(duì)性。
3. 3. 3 加強(qiáng)非政府組織信息公開(kāi)立法力度,凸顯非政府組織信息公開(kāi)的重要性結(jié)合公眾知情權(quán)和非政府組織本身的公益性,對(duì)非政府組織信息公開(kāi)進(jìn)行系統(tǒng)的法律規(guī)范意義重大,而目前我國(guó)的立法從位階、原則、針對(duì)性和可操作性方面都存在問(wèn)題??梢葬槍?duì)以上問(wèn)題,依據(jù)頂層設(shè)計(jì)的思路,從法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)角度,結(jié)合區(qū)域非政府組織的發(fā)展情況,立體地構(gòu)建我國(guó)非政府組織信息公開(kāi)的法律體系。
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