優(yōu)秀行政管理論文賞析(2)
行政管理論文篇二
我國(guó)行政管理體制發(fā)展的必由之路
摘 要：20世紀(jì)70年代以來，在西方政府管理中，主張改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、縮減政府職能的新公共管理學(xué)派逐漸占據(jù)了上風(fēng)，同時(shí)，對(duì)馬克斯·韋伯所倡導(dǎo)并弘揚(yáng)的官僚制的批判更是不絕于耳。援引于此，國(guó)內(nèi)的行政管理學(xué)者針對(duì)我國(guó)當(dāng)前的行政管理實(shí)踐，進(jìn)而提出了官僚制在我國(guó)已經(jīng)過時(shí)的主張。這一主張的提出引來了廣泛的爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，當(dāng)下我國(guó)不能盲目跟風(fēng)“摒棄官僚制”，而是應(yīng)該從官僚制的內(nèi)涵、特征等角度出發(fā)，以我國(guó)的人事制度、機(jī)構(gòu)建設(shè)、職位設(shè)置改革為契機(jī)，建立符合我國(guó)國(guó)情的理性官僚制。
關(guān)鍵詞：行政管理 官僚制 實(shí)現(xiàn)途徑
19世紀(jì)20年代，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出了理性官僚制行政組織理論。作為一種適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)方式和法治條件的社會(huì)治理的組織理論，從一開始就因?yàn)槠涑珜?dǎo)的“去人性化”、“制度化”等各種優(yōu)秀特征而被眾多管理學(xué)者所推崇，并在各種管理實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用，并取得了巨大的管理效率。
20世紀(jì)70年代，西方由于資本主義危機(jī)使得政府的公共財(cái)政受到嚴(yán)重制約，一場(chǎng)開始縮減政府開支、精簡(jiǎn)公共部門人員的運(yùn)動(dòng)逐漸蔓延開來，這場(chǎng)以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為名的政府“管理革命”的另一個(gè)結(jié)果就是產(chǎn)生了對(duì)韋伯所設(shè)計(jì)的官僚制的合理性和是否能有效提高政府管理效率的懷疑，于是“摒棄官僚制”就成為了西方公共行政改革管理的主題。與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)政府改革與行政改革的不斷深化，國(guó)內(nèi)許多公共管理研究者也把批判的矛頭對(duì)準(zhǔn)了官僚制理論。他們認(rèn)為我國(guó)公共行政過程中所出現(xiàn)的人浮于事、效率低下、衙門作風(fēng)甚至貪污腐化等一系列問題都是官僚制過度發(fā)展帶來的惡果。而筆者認(rèn)為以上這些問題是由于對(duì)官僚制產(chǎn)生的學(xué)術(shù)和歷史背景，及其特征等的誤解所造成的。
一、理性官僚制的真正內(nèi)涵與特征
(一)理性官僚制誕生的根源和權(quán)力基礎(chǔ)
通常，人們很容易將官僚制和官僚主義這兩個(gè)概念相互混淆，這也是人們談到官僚制時(shí)總是搖頭的原因之一。為了糾正行政官員在政府中不作為、擺官威、拿架子的官僚主義作風(fēng)，黨政部門對(duì)其進(jìn)行了猛烈的抨擊。由于各級(jí)宣傳部門和宣傳者的理解水平參差不齊，在官僚、官僚制和官僚主義等的區(qū)別上會(huì)經(jīng)常犯糊涂;又由于東西方文化的差異，一旦不了解官僚制的真正內(nèi)涵和建立的基礎(chǔ)，普通民眾很自然地就將其與中國(guó)傳統(tǒng)官僚體制的弊病聯(lián)系起來。
馬克斯·韋伯所探討的理性官僚制，是建立在法理型權(quán)威之上的行政組織，對(duì)此他區(qū)別了建立在傳統(tǒng)權(quán)威和“克里斯瑪”權(quán)威之上的官僚制的不合理性。傳統(tǒng)權(quán)威之上的行政組織誕生于文明不夠發(fā)達(dá)的社會(huì)中，權(quán)力的獲得來源于民眾對(duì)名門望族的景仰，以及其家族獲得的“不可測(cè)知的”神意的推崇，因此這樣的組織不是建立在理性的認(rèn)知之上，而是一種愚昧的服從;另一方面“克里斯瑪”權(quán)威又具有極大地不穩(wěn)定性，一旦秉持者喪失他的超凡魅力或者無法向追隨者證明通過忠實(shí)的追隨將為他們帶來幸福生活的自我“證明”，秉持者的超凡魅力就將受到挑戰(zhàn)，直至喪失殆盡。另一種情況是，無論是誰都無法抵擋住自然規(guī)律，即死亡的侵襲，一旦秉持者無法將其依靠超凡魅力建立起來的權(quán)力統(tǒng)治，法理化或者建立傳統(tǒng)權(quán)威，其建立的行政組織就會(huì)隨著他的死亡而煙消云散。韋伯認(rèn)為，理性的民眾是不會(huì)將自己的幸福作為賭注而授予傳統(tǒng)型或者克里斯瑪權(quán)威上建立的官僚制組織，從而建立在法理型權(quán)威之上的官僚制就成為了必然選擇。
(二)理性官僚制的特征和優(yōu)點(diǎn)
韋伯設(shè)想的官僚制具有以下特征：第一，合理的勞動(dòng)分工。依據(jù)合理分工明確組織每個(gè)成員的工作任務(wù)和職責(zé)并以法規(guī)形式嚴(yán)格固定這種分工，從而使組織各部分相互協(xié)調(diào)，提高整體效率。第二，層級(jí)節(jié)制的權(quán)力鏈條。官僚體制采取自上而下的命令鏈，下級(jí)服從上級(jí)，呈現(xiàn)金字塔式的權(quán)威結(jié)構(gòu)。第三，依照規(guī)章辦事的運(yùn)作機(jī)制。官僚組織依據(jù)對(duì)整體具有約束力的規(guī)章制度而非任何個(gè)人意志運(yùn)行，保證官僚體制的組織穩(wěn)定性與嚴(yán)密性，減少或避免主觀隨意性。第四，組織管理的非人格化。韋伯認(rèn)為，個(gè)人感情和好惡等非理性因素常常會(huì)影響他們的理性、合法性和客觀性。因而，官僚制要求公務(wù)活動(dòng)和私人生活之間有一條明確的界限，組織必然需要以法律法規(guī)和正式文件等來嚴(yán)格規(guī)范成員的行為。第五，官僚的專業(yè)化。官僚制發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志就是專業(yè)管理人員和專家的增多，這也是官僚體制高度分工和專業(yè)化對(duì)有效處理復(fù)雜事務(wù)和解決各種問題的必然要求。
我們不難看出，實(shí)際上韋伯所設(shè)計(jì)的官僚制是一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從為特征的組織形態(tài)。這種組織類型有明確合理的職責(zé)分工、層級(jí)節(jié)制的嚴(yán)密權(quán)力體系、照章辦事的組織運(yùn)作機(jī)制、排斥人格化的組織管理。也正是因?yàn)樯鲜鲈?，這種組織制度具有其他組織制度所沒有的優(yōu)點(diǎn)。由于在組織內(nèi)部存在著橫向的部門與人員之間的明確合理的分工，這就大大減少了職責(zé)不清所帶來的管理混亂與管理盲區(qū)。同時(shí)，由于存在著縱向的層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系，上下級(jí)之間的信息溝通將會(huì)變得十分順暢，上級(jí)的指示能夠迅速地被貫徹落實(shí)，下級(jí)無權(quán)或無力處理的問題也能迅速地反饋到上級(jí)那里。也正是因?yàn)榇嬖谥照罗k事的組織運(yùn)作機(jī)制與排斥人格化的組織管理，組織管理者才能排除個(gè)人情感等非理性因素對(duì)他們的干擾，減少組織運(yùn)行過程中的主觀主義、裙帶主義等非理性弊病。因此，如果單純從這種制度所追求的理想狀態(tài)來看，理性官僚制無疑是一種效率最高的行政組織模式。
二、理性官僚制的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)邏輯
官僚、官僚制這些名詞在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間比較早，早在秦漢時(shí)期，我國(guó)就出現(xiàn)了“官僚”的用語，特別是在儒家思想為理論基礎(chǔ)上建立的官僚制更是二千多年不衰，但這是否就可以和韋伯所倡導(dǎo)的理性官僚制等同呢?不然，理性官僚制所建立的權(quán)力基礎(chǔ)是法理型權(quán)力，而我國(guó)傳統(tǒng)官僚制則是建立在封建統(tǒng)治者的傳統(tǒng)權(quán)力之上的;其次理性官僚制倡導(dǎo)的是“去人格化”、“理性化”與“制度化”，而恰恰相反，我國(guó)官僚制則是建立在高度人格化之上的，倡導(dǎo)“忠孝”的人格化特征，這顯然難以和理性官僚制的高效率、廉潔化相聯(lián)系起來。官僚主義作風(fēng)等問題，正是因?yàn)槔硇怨倭胖瓢l(fā)展不充分的結(jié)果，行政管理研究者不能人云亦云官僚制已經(jīng)過時(shí)。
姑且不論官僚制在世界范圍內(nèi)是不是已經(jīng)過時(shí)，簡(jiǎn)單考察當(dāng)下西方行政管理學(xué)者倡導(dǎo)“摒棄官僚制”所處的生活水平是一種現(xiàn)代化的時(shí)代環(huán)境，大家就不會(huì)輕易地將西方學(xué)者的理論拿來論述我國(guó)的實(shí)踐，更不會(huì)不分青紅皂白的宣揚(yáng)在我國(guó)“摒棄官僚制”了。馬克思曾經(jīng)說過“現(xiàn)代工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的文明，只是工業(yè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的未來景象而已”，這一論斷深刻闡明了處在不同發(fā)展階段的國(guó)家的行政管理現(xiàn)狀，不可能會(huì)遭遇共同的問題。西方從20世紀(jì)70年代開始倡導(dǎo)“摒棄官僚制”，此時(shí)的西方國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入了“后工業(yè)文明時(shí)代”，在公共管理領(lǐng)域又遭遇了財(cái)政危機(jī)的情況下，進(jìn)而采取的公共管理改革運(yùn)動(dòng)。其前提是：經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，政治文明取得了較大進(jìn)步，民眾相對(duì)進(jìn)入了理性選擇時(shí)代，此時(shí)的理性官僚制所倡導(dǎo)的理性判斷、理性選擇已經(jīng)有從一般司掌政府權(quán)力的專業(yè)技術(shù)人員手中向普通民眾手中轉(zhuǎn)移的可能性了。
但是，中國(guó)的情況完全不同?，F(xiàn)在的中國(guó)不但沒有跨入后工業(yè)時(shí)代的門檻，甚至連工業(yè)化都還沒有完成，總體上只是處于百余年前西方國(guó)家所處的前工業(yè)時(shí)代，而這是一個(gè)與當(dāng)代西方國(guó)家的社會(huì)發(fā)展階段完全不同的社會(huì)發(fā)展階段。雖然我們現(xiàn)在也有互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)，但這并不意味著我們也已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代或信息時(shí)代。按照雷格斯的社會(huì)形態(tài)劃分，中國(guó)社會(huì)仍然是一個(gè)正由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的棱柱型社會(huì)。作為一種與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的管理模式，理性官僚制所崇仰的理性主義精神恰恰是我國(guó)政府管理體制所缺乏的。因此，我們現(xiàn)在的主要任務(wù)不是所謂的“去官僚化”，我們根本就沒有完全“官僚化”，何談“去官僚化”?
三、多渠道構(gòu)建我國(guó)行政 管理理性官僚制
(一)政府應(yīng)加快完善市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)
政府 組織需繼續(xù)以 發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心，加快各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善。理性官僚制產(chǎn)生的基礎(chǔ)之一在于貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得各種 社會(huì)主體擁有自由而又自主的貨幣支配權(quán)，同時(shí)可以為減少社會(huì)差異獲得前提條件，官僚體制在民眾財(cái)富中的調(diào)控手段將更加依賴于看不見的手，即經(jīng)濟(jì)手段的使用。
(二)樹立公民意識(shí)，主動(dòng)關(guān)心國(guó)家事務(wù)
公民與市民的區(qū)別在于，公民不但對(duì)政府有納稅的義務(wù)，同時(shí)還有關(guān)心國(guó)家發(fā)展、為國(guó)家發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的責(zé)任要求，這表現(xiàn)為既是一種知曉政府將把自己帶向何方的權(quán)利，更是一種形成大眾思維的必要形式。一方面，韋伯的官僚制理論是建立在歐洲17世紀(jì)以來的科學(xué)主義、理性主義的思想基礎(chǔ)之上的，這個(gè)理論對(duì)于規(guī)則與秩序的信仰幾乎到了崇拜的程度。這一理論后來之所以受到西方社會(huì)的推崇，也是這種理性主義 文化傳統(tǒng)的力量。另一方面，在西方國(guó)家，不但個(gè)人權(quán)利意識(shí)早已隨著啟蒙運(yùn)動(dòng)的發(fā)展而覺醒，而且個(gè)人對(duì)國(guó)家與社會(huì)的責(zé)任意識(shí)也已形成。公民不但意識(shí)到自己的權(quán)利，而且意識(shí)到自己對(duì)社會(huì)的責(zé)任，因此，人們?cè)敢鉃榱苏w的效率而自覺地遵守規(guī)則，愿意為了整體的利益而犧牲自己的個(gè)性。正如中國(guó)的救亡圖存的過程一樣，由清王朝洋務(wù)派領(lǐng)導(dǎo)的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”實(shí)行的是器物之變，再到后來的“戊戌變法”的制度之變都沒有成功，但最終還是五四運(yùn)動(dòng)取得了成功。說明了一點(diǎn)，意識(shí)之變才是整個(gè)社會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化的關(guān)鍵所在，因此培育公民意識(shí)是當(dāng)下建立理性官僚制的重中之重。
(三)公務(wù)員的選拔應(yīng)做到擇優(yōu)錄取
行政管理中在公務(wù)員的選拔上要做到擇優(yōu)錄取，從而為官僚制管理提供大量?jī)?yōu)秀的人才。選擇好優(yōu)秀的行政管理人員，努力加強(qiáng)國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化、知識(shí)化、技術(shù)化建設(shè)。官僚制的重要特點(diǎn)就是高度分工與高度專業(yè)化，只有這樣才能不斷應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜、日益專業(yè)化的公共管理事務(wù)。與此相適應(yīng)，公共行政的主體必然只能是一支具備管理知識(shí)與管理技能的 職業(yè)化官僚隊(duì)伍，而靠 經(jīng)驗(yàn)、感覺進(jìn)行管理的傳統(tǒng)官僚隊(duì)伍是難以適應(yīng)這種高度組織化、高度專業(yè)化的管理模式的。一支高素質(zhì)的官僚隊(duì)伍是建立理性官僚制的另一個(gè)重要條件，缺少了這個(gè)條件，官僚制的理性精神與對(duì)效率的追求將無從談起。
(四)完善公務(wù)員制度建設(shè)和法律體系建設(shè)
加強(qiáng)公務(wù)員制度建設(shè)，在行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職位設(shè)置方面，明晰權(quán)力和責(zé)任劃分，劃清不同級(jí)別、不同職能之間的權(quán)力劃分。同時(shí)要加強(qiáng)符合官僚制原則的法律制度的建設(shè)，使得各種行政管理主體能夠在法律的依據(jù)下開展 工作。理性官僚制所賴以生存的基礎(chǔ)就是非人格化和法制化的法律 環(huán)境。當(dāng)前行政管理中還存在著“走后門”、“跑關(guān)系”等充滿個(gè)人意志的官員任用行為，我們必須通過完善包括《公務(wù)員法》在內(nèi)的各項(xiàng)法律建設(shè)，并在 實(shí)踐操作過程中一以貫之。
四、結(jié)語
由于幾千年的儒家思想影響，我國(guó)形成了富于我國(guó)特色的東方行政管理方法，目前，在行政管理中“走后門”、“暗箱操作”、“看人情，重面子”的思想仍然存在于較多公共管理主體之中，依法辦事、制度高于一切的觀念還沒有真正形成。關(guān)鍵原因在于理性官僚制所倡導(dǎo)的“去人格化”、“制度化”和“理性化”要求尚未形成，當(dāng)然建立完善的理性官僚制絕非一朝一夕就可實(shí)現(xiàn)。不管是行政管理的主體還是行政管理研究者都應(yīng)該堅(jiān)持建立理性官僚制的目標(biāo)，使理性官僚制模式下的公共行政組織在我國(guó)盡快建成。
參考文獻(xiàn)：
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[3]陳家浩，官僚制批判性研究的邏輯：基于歷史的審視[J]太平洋學(xué)報(bào)第18卷第4期
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