行政管理論文初稿(2)
行政管理論文篇二
“新公共管理”視野下的我國(guó)行政管理改革探析
摘要:中西社會(huì)背景不同,我國(guó)的行政管理改革只能借鑒西方的“新公共管理”模式,應(yīng)當(dāng)在審視自身國(guó)情的基礎(chǔ)上,把握我國(guó)行政管理改革不同于西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的特殊方面。這至少包括:為行政管理改革提供良好的法治環(huán)境;突出服務(wù)職能,同時(shí)強(qiáng)化必要的管制;大力培育非政府組織;有限制地引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方法;在促進(jìn)規(guī)則制度建設(shè)的同時(shí)逐漸加大結(jié)果評(píng)價(jià)的權(quán)重;實(shí)現(xiàn)政治與行政的分離而又提升管理者的政治責(zé)任感。
關(guān)鍵詞:“新公共管理”行政管理改革
一、“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面及其問(wèn)題
上世紀(jì)80年代以來(lái),西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始醞釀行政管理體制的變革,形成了所謂“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。時(shí)至今日,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還只是限于提出一些富有創(chuàng)新意義的思想及解決傳統(tǒng)體制問(wèn)題的某些重要向度,新的統(tǒng)一的管理模式尚未完全確立,但已顯示出若干優(yōu)于傳統(tǒng)行政管理體制的創(chuàng)新點(diǎn):
(一)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面
1 以結(jié)果而不是以規(guī)則、程序的正確性來(lái)評(píng)估管理水平。
“新公共管理”運(yùn)動(dòng)則強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果即目的價(jià)值的優(yōu)先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)力圖解除規(guī)制,增強(qiáng)管理人員的自主權(quán),賦予他們以更大的自由裁量權(quán)。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況、應(yīng)對(duì)特殊問(wèn)題的工作效率。2 引入市場(chǎng)機(jī)制及相應(yīng)的管理手段。傳統(tǒng)的行政管理體制認(rèn)為在政府管理的公共部門(mén)中,只宜于實(shí)行以權(quán)力為基礎(chǔ)的從上到下的命令式的管理,而利用市場(chǎng)機(jī)制則是僅存在于私營(yíng)部門(mén)的事情。排斥市場(chǎng)機(jī)制,導(dǎo)致了傳統(tǒng)行政管理體制的追求預(yù)算最大化、官僚主義、腐敗等問(wèn)題。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)為了解決這些問(wèn)題,積極尋求將市場(chǎng)機(jī)制引入政府的行政管理的途徑,并在公共管理中大量采用對(duì)應(yīng)于市場(chǎng)機(jī)制的私營(yíng)部門(mén)管理方法。引入市場(chǎng)機(jī)制及采用私營(yíng)部門(mén)的一些管理方法,在公共部門(mén)的管理中形成了競(jìng)爭(zhēng)的局面,預(yù)算最大化為效率最大化所取代,提高了行政管理的質(zhì)量和效率,并有助于防止行政權(quán)力的腐敗。3 重塑政治與行政的關(guān)系。傳統(tǒng)的行政管理體制以威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法作為理論基點(diǎn)之一,這對(duì)于解決所謂“政黨分贓制”問(wèn)題曾起過(guò)積極作用。但正如歐文·E·休斯所說(shuō):”要對(duì)政治與行政,或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的。”[1]政府的行政管理就其本質(zhì)而言就是政治性的,政治與行政的二分法在很大程度上削弱了管理人員的政治責(zé)任。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)從行政管理的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),力圖將政治與行政結(jié)合起來(lái)。在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,許多國(guó)家開(kāi)始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門(mén)自主權(quán)的改革,形成了一股“執(zhí)行局自主化”的改革潮流,從而重新塑造了政治與行政之間的關(guān)系[2]。4 職能限制與職能轉(zhuǎn)向?；陧f伯式官僚制的政府的主要職能是管制。無(wú)節(jié)制的管制擴(kuò)張束縛了技術(shù)和商業(yè)的創(chuàng)新,導(dǎo)致了資源配置的無(wú)效率現(xiàn)象及政府規(guī)模的膨脹。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)主張弱化政府的管制職能,將政府的職能?chē)?yán)格限制在公共領(lǐng)域的確定范圍之內(nèi)。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小。這樣,政府行政管理的開(kāi)支也會(huì)下降,而管理效率則會(huì)相應(yīng)提高。5 由集權(quán)走向分權(quán)。傳統(tǒng)行政管理體制以集權(quán)為中線(xiàn) [3]。官僚制體系的金字塔結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了組織內(nèi)部權(quán)力的高度集中和權(quán)力拜物教。“新公共管理”理論認(rèn)為政府不是行使公共權(quán)力的唯一主體,因而主張分權(quán)而反對(duì)集權(quán)。分權(quán)的要求將一部分公共權(quán)力分給非政府組織或非營(yíng)利組織。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的分權(quán)使得管理組織具備更大的靈活性和適應(yīng)性,能夠更迅速地對(duì)社會(huì)的公共需求作出反應(yīng),也能夠更好地調(diào)動(dòng)基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。
(二)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)存在的問(wèn)題
盡管“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的主張已顯示出其優(yōu)越性,但尚未發(fā)展成熟,故也存在著若干問(wèn)題。對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的批評(píng)意見(jiàn)主要在以下幾個(gè)方面:1 對(duì)市場(chǎng)化的過(guò)分崇拜。批評(píng)者認(rèn)為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的市場(chǎng)化取向體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場(chǎng)價(jià)值”和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜 [4]。實(shí)際上,市場(chǎng)機(jī)制自身也有其內(nèi)在缺陷,這一點(diǎn)就連經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不否認(rèn)。過(guò)分崇拜市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)忽略市場(chǎng)的缺陷,從而無(wú)視公共部門(mén)市場(chǎng)化過(guò)程中可能附帶產(chǎn)生的一些錯(cuò)誤。[5]與此相聯(lián)系,在公共部門(mén)中大量采用私營(yíng)部門(mén)的管理手段也受到了非議。批評(píng)者認(rèn)為公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)雖有相似性,但二者的差異卻是本質(zhì)的。由于公共管理在本質(zhì)上不同于私營(yíng)管理,故照搬私營(yíng)部門(mén)的管理手段就很成問(wèn)題。2 “顧客至上”對(duì)公民主體的遮蔽。批評(píng)者認(rèn)為,將公共服務(wù)的對(duì)象比作顧客,可能無(wú)法全面理解公民的角色,使公民與政府之間的關(guān)系不健全、角色錯(cuò)亂[5]。公民不僅是公共服務(wù)的接受者,而且也是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的“顧客至上”導(dǎo)向的初衷也許是為了改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量,但“顧客”這一隱喻在客觀(guān)上卻造成了對(duì)公民主體地位的遮蔽,使公民被簡(jiǎn)單化為公共服務(wù)的被動(dòng)接受者。3 政治化的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)否定政治-行政二分法的觀(guān)點(diǎn),批評(píng)者指出,在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下,公共行政人員的積極性也許受到了壓抑,但這一思想的解除,會(huì)誘發(fā)新的更多的問(wèn)題:行政人員權(quán)力過(guò)分的擴(kuò)張和不受節(jié)制,會(huì)增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率,公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對(duì)政黨的行為的約束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政機(jī)構(gòu)“政治化”而危及國(guó)家意志的表達(dá)。
二、我國(guó)行政管理改革的特殊關(guān)注
由于我國(guó)的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生了積極成果的“新公共管理”運(yùn)動(dòng),不能在我國(guó)原樣復(fù)制。但是我們可以借鑒“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的成功方面,再結(jié)合本土的實(shí)際情況,進(jìn)行富有創(chuàng)造性的探索。在立足于自身國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng),思考現(xiàn)階段我國(guó)行政管理改革的特殊維度,至少要關(guān)注以下事項(xiàng):
(一)盡快完善相關(guān)法律制度,使行政管理改革在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行
有法可依,是國(guó)家秩序的基礎(chǔ),也是有序地進(jìn)行行政管理改革的基礎(chǔ)。我國(guó)的法制建設(shè)起步較晚,法治的總體水平低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,要由“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;法治”,還要做大量的工作。為了保障我國(guó)行政管理改革的順利進(jìn)行,我們一定要高度重視社會(huì)的法制建設(shè),為行政管理改革營(yíng)造良好的法治環(huán)境。單就行政管理領(lǐng)域來(lái)說(shuō),我國(guó)在這一領(lǐng)域長(zhǎng)期缺少?gòu)纳隙碌男姓ㄒ?guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制。為了解決這個(gè)問(wèn)題,我國(guó)行政管理改革面臨著一個(gè)重要任務(wù):建立和完善各種行政法規(guī),規(guī)范行政行為,實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看,至少要完善三個(gè)方面的行政法規(guī):行政機(jī)關(guān)組織法、部門(mén)組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項(xiàng)行政法規(guī),才能為依法行政提供權(quán)威性的依據(jù)。
(二)在提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)的同時(shí),強(qiáng)化必要的政府的管制職能
我國(guó)政府的宗旨是為人民服務(wù),當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)提升政府的服務(wù)職能。但是,由于我國(guó)尚處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型中,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有完全建立,政府還擔(dān)負(fù)著培育市場(chǎng)的艱巨任務(wù),因此,政府的管制職能不能輕易放棄,特別是在維護(hù)市場(chǎng)秩序方面,政府更應(yīng)當(dāng)理直氣壯地強(qiáng)化管制職能。只有當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入良性運(yùn)行的軌道之后,才有條件考慮政府退出、弱化這方面管制職能的問(wèn)題。為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù),必須使集權(quán)式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式政府,因?yàn)榉謾?quán)比集權(quán)具有更大的靈活性和適應(yīng)性,它能夠使管理機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的多樣化的真實(shí)需求作出迅速、及時(shí)的反應(yīng)。但鑒于我國(guó)轉(zhuǎn)型期的特殊情況,與保留和強(qiáng)化政府的必要的管制職能相對(duì)應(yīng),我國(guó)的行政管理改革只能是適度分權(quán),而不能一味否定集權(quán)的作用。
(三)大力培育非政府 組織或非營(yíng)利組織,促進(jìn)它們的 發(fā)展和成熟,為一部分公共 管理職能從政府剝離出來(lái)創(chuàng)造相應(yīng)的 社會(huì)條件
我國(guó)非政府組織或非營(yíng)利組織的發(fā)展相對(duì)滯后,在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。因此,要通過(guò)制定相關(guān)的法律、法規(guī)和政策,采取有力措施,在社會(huì)上催生足夠數(shù)量的非政府組織或非營(yíng)利組織,并使得這些組織健康地發(fā)育、成長(zhǎng),具備承接公共管理職能的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在能力。我國(guó)的非政府組織或非營(yíng)利組織,在承接了部分公共管理職能之后,還面臨著如何正確行使這些職能的問(wèn)題。為了避免非營(yíng)利組織或非政府組織失靈,使其能正確行使公共管理職能,必須在規(guī)范這些組織發(fā)展的法律、法規(guī)中對(duì)行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規(guī)定,并建立非營(yíng)利組織或非政府組織的道德控制機(jī)制。
(四)積極引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方法,同時(shí)又對(duì)其作出嚴(yán)格的限制,避免陷入市場(chǎng)崇拜的誤區(qū)
毫無(wú)疑問(wèn),我國(guó)的政府管理 工作中要積極引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方法。但我們要注意兩個(gè)問(wèn)題:第一,由于我國(guó)傳統(tǒng)上屬于情理社會(huì)而非法理社會(huì),且權(quán)力制約問(wèn)題至今仍然沒(méi)有得到根本解決,再加上市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)尚不成熟,故在公共管理中引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方法,就有可能導(dǎo)致在一些西方國(guó)家政府“企業(yè)化”過(guò)程中不曾有或很少有的現(xiàn)象。因此,我國(guó)的行政管理改革,在引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)管理方法的同時(shí),要根據(jù)我國(guó)的條件對(duì)其運(yùn)用范圍作出明確而嚴(yán)格的限制。第二,即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,“新公共管理”運(yùn)動(dòng)之引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)管理方法,也有導(dǎo)致所謂“市場(chǎng)崇拜”從而由市場(chǎng)缺陷引發(fā)一系列惡果的風(fēng)險(xiǎn)[5]。因此,我國(guó)的行政管理改革,既要積極引入市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)的管理方法,又要清醒地認(rèn)清市場(chǎng)的缺陷。
(五)既以規(guī)則、制度的完善促進(jìn)現(xiàn)代官僚制建設(shè),又逐漸加大對(duì)行政管理的結(jié)果評(píng)價(jià)的權(quán)重
我國(guó)的行政管理改革的重要目標(biāo)之一,是建立和完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代官僚制。鑒于西方發(fā)達(dá)國(guó)家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴(yán)重問(wèn)題,我們?cè)诮⒑屯晟片F(xiàn)代官僚制的過(guò)程中,也應(yīng)參考西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)克服官僚制弊端的改革舉措,逐漸加大對(duì)行政管理的結(jié)果評(píng)價(jià)的權(quán)重。之所以要“逐漸加大”而不是象“新公共管理”運(yùn)動(dòng)那樣一步到位,是因?yàn)槲覈?guó)的官僚制的規(guī)則基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。而在規(guī)則基礎(chǔ)薄弱的情況下貿(mào)然轉(zhuǎn)向結(jié)果評(píng)價(jià),則有可能形成對(duì)制度的解構(gòu)作用。只有在規(guī)則健全和管理人員的規(guī)則意識(shí)逐漸增強(qiáng)的條件下,激發(fā)管理靈活性的結(jié)果評(píng)價(jià)才不至于導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán)的后果。
(六)既要繼續(xù)解決 政治-行政不分的老問(wèn)題,又要提升行政管理人員的政治責(zé)任感,防止發(fā)生偏離政治目標(biāo)的行政行為
西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)否定傳統(tǒng)行政管理體制的政治-行政二分法,其改革致力于將政治與行政結(jié)合起來(lái)。而我國(guó)在公共行政領(lǐng)域長(zhǎng)期遵循的是政府行政一元論,即政治與行政不分,因此,西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治-行政二分的問(wèn)題在我國(guó)并不存在。我國(guó)的政治-行政不分問(wèn)題,集中表現(xiàn)為黨政不分現(xiàn)象,即執(zhí)政黨的政治權(quán)力與政府的行政權(quán)力沒(méi)有明確分離,執(zhí)政黨過(guò)多地介入政府的行政事務(wù),形成所謂“二元行政”或“黨政雙軌行政”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)。盡管改革開(kāi)放以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)層十分重視解決這一問(wèn)題,力圖實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi),但受現(xiàn)有制度制約,黨政分開(kāi)的實(shí)現(xiàn)程度仍然有限。因此,解決黨政不分問(wèn)題仍然是我國(guó)行政管理改革的重要課題。我們要從制度和法律入手,明確而嚴(yán)格地規(guī)定黨和政府各自的權(quán)力范圍和相應(yīng)責(zé)任,切實(shí)保障黨政分開(kāi)的順利進(jìn)行。在政治-行政二分的體制中,由于行政官員僅僅埋頭于行政事務(wù),故存在著淡化政治責(zé)任的內(nèi)在趨勢(shì)。西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)之所以要否定政治-行政二分法,是因?yàn)檎闻c行政在管理 實(shí)踐中實(shí)際上不可能完全分離,所以要明確行政官員的政治責(zé)任。我國(guó)的行政管理改革,雖然不應(yīng)當(dāng)像西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)那樣否定政治-行政二分,在現(xiàn)時(shí)更需解決政治-行政不分的問(wèn)題,但也要避免淡化行政官員政治責(zé)任的傾向。我國(guó)的政治制度要求行政官員承擔(dān)一定的政治責(zé)任,忽視政治責(zé)任的行政行為有可能影響大局的穩(wěn)定。因此,在從制度與法律層面推進(jìn)黨政分開(kāi)的同時(shí),必須提升行政管理人員的政治責(zé)任感,以防止發(fā)生與政治目標(biāo)相背離的行政行為。
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