公安治安管理論文(2)
公安治安管理論文
公安治安管理論文篇二
論治安調(diào)解在基層公安機(jī)關(guān)中的適用
摘 要 治安調(diào)解作為基層公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)日常工作，是化解社會(huì)矛盾、減少犯罪誘因、促進(jìn)社會(huì)和諧與增進(jìn)警民關(guān)系的重要手段，作為一種“東方經(jīng)驗(yàn)”在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但是在實(shí)際工作中法律法規(guī)的規(guī)定和民警的實(shí)際調(diào)解工作之間存在一些不銜接的現(xiàn)象，通過(guò)對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的解讀以期對(duì)于這些困惑進(jìn)行探討和釋解;同時(shí)，治安調(diào)解時(shí)的認(rèn)真取證、當(dāng)事人自愿且不能以調(diào)代罰，這也是基層存在的且亟待解決的問(wèn)題。
關(guān)鍵詞 治安調(diào)解 基層公安機(jī)關(guān) 警民關(guān)系
作者簡(jiǎn)介：黃佩麗，鐵道警官高等專科學(xué)校治安系講師。
中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592(2012)02-124-02
調(diào)解作為一種“東方經(jīng)驗(yàn)”在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，治安調(diào)解是其中的一種。根據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第9條的規(guī)定我們可以看出治安調(diào)解是一種可選擇性的處置措施，充分體現(xiàn)了《治安管理處罰法》教育與處罰相結(jié)合的原則，對(duì)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，可以起到重要的作用。所以，治安調(diào)解在基層公安機(jī)關(guān)被廣泛應(yīng)用，作為基層民警應(yīng)該更好的掌握治安調(diào)解的適用，更好的充分運(yùn)用治安調(diào)解這一手段。
一、相對(duì)治安管理處罰，治安調(diào)解具有的優(yōu)勢(shì)
(一)更有利于及時(shí)化解矛盾，減少犯罪誘因
“民間糾紛”應(yīng)當(dāng)是指具有某種特定關(guān)系的自然人之間發(fā)生民事權(quán)益爭(zhēng)議和在日常生活中發(fā)生的其他糾紛。這種特定的社會(huì)關(guān)系多數(shù)指鄰里、家庭成員以及同事關(guān)系等，這些關(guān)系是我們生活中最基本也是最重要的社會(huì)關(guān)系，無(wú)論這一糾紛如何解決，絕大多數(shù)的矛盾雙方還是要繼續(xù)在共同的時(shí)空環(huán)境中工作或生活下去，那么，之后讓矛盾雙方“仇人相見(jiàn)，分外眼紅”，還是“化解矛盾，握手言和”就是我們選擇治安處罰和治安調(diào)解處理時(shí)需要考慮的問(wèn)題。當(dāng)然，治安管理處罰也有教育當(dāng)事人的作用，但是相對(duì)而言，治安調(diào)解的程序更簡(jiǎn)便，并且在達(dá)成調(diào)解協(xié)議之前，雙方都已有所悔悟，更有利于民間糾紛的及時(shí)解決，最終使鄰里、家庭成員或同事之間的矛盾得以消除，在今后長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)能夠化干戈為玉帛，和睦相處。試想，如果不進(jìn)行調(diào)解直接進(jìn)行處罰，都可能會(huì)使雙方當(dāng)事人之間的矛盾加深和蔓延，如果被處罰一方不服的話，還有可能釀成更嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，甚至犯罪，會(huì)更大的危害社會(huì)和個(gè)人的安全進(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，及時(shí)有效的調(diào)解處理治安案件能及時(shí)化解矛盾、減少犯罪，避免危害程度的加深，有利于社會(huì)治安秩序的穩(wěn)定。當(dāng)然，這里所說(shuō)的違反治安管理行為是情節(jié)輕微的。
(二)更利于和諧的警民關(guān)系、樹(shù)立警察形象
在進(jìn)行治安管理處罰時(shí)，辦案民警完全是一個(gè)公平、公正的執(zhí)法者的形象，無(wú)論是進(jìn)行那一種治安處罰都是要對(duì)被處罰者的某種權(quán)利進(jìn)行剝奪，或多或少都會(huì)引起他們的一些抵觸情緒。但是，在進(jìn)行治安調(diào)解處理時(shí)，民警的“身份”是法律的宣傳者、思想的教育者和情感的交流者，雖然公平和公正仍然是必須的，但要比執(zhí)行處罰時(shí)更像是當(dāng)事人的朋友，如果調(diào)解成功，就可以免于處罰，能進(jìn)一步建立辦案民警與當(dāng)事人之間的情感紐帶，既能樹(shù)立人民警察公正執(zhí)法的形象，也可以造就民警與群眾融為一體和藹可親的親民形象。減少當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)的對(duì)立情緒，促進(jìn)警民關(guān)系的和諧發(fā)展。
二、治安調(diào)解的法律規(guī)定與民警實(shí)際工作存在的不銜接
從上述可以看出治安調(diào)解相對(duì)于治安管理處罰有它的優(yōu)勢(shì)，有人說(shuō)它是一種“東方經(jīng)驗(yàn)”，也有人說(shuō)它是“中國(guó)特色”，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐證明，治安調(diào)解確實(shí)發(fā)揮著重要的作用，特別是上世紀(jì)末以來(lái)，治安調(diào)解為構(gòu)建“和諧社會(huì)”更是凸顯它的優(yōu)勢(shì)，越來(lái)越多的發(fā)揮著它積極的作用。對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等情節(jié)輕微的違反治安管理行為，召集雙方當(dāng)事人所進(jìn)行的法律宣傳、明辨是非、說(shuō)服教育、協(xié)商解決的行政行為也越來(lái)越多的得到人們的認(rèn)同。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是我國(guó)處于現(xiàn)階段的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾日益凸顯，政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的等等。關(guān)于治安調(diào)解的法律依據(jù)，除了《治安管理處罰法》第9條規(guī)定，公安部2006年頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條和公安部2007年12月頒布的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第2條分別又對(duì)治安調(diào)解做出了更為具體的規(guī)定 。并且從法規(guī)條文的本身可以看出，治安調(diào)解的范圍是在逐步擴(kuò)大的。但是，我們也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到：上述法律法規(guī)的規(guī)定僅是理論上對(duì)治安調(diào)解的描述，在公安一線實(shí)際工作中，由于治安調(diào)解工作中存在一些理論與實(shí)踐不銜接、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，使治安調(diào)解的功能受到了一定的影響，甚至引發(fā)對(duì)于治安調(diào)解的實(shí)用性以及公安機(jī)關(guān)基層民警的調(diào)解能力產(chǎn)生了懷疑，在此，筆者就當(dāng)前的治安調(diào)解在運(yùn)用上遇到的問(wèn)題進(jìn)行初步的分析。
(一)調(diào)解范圍存在差異
從上述法律法規(guī)的規(guī)定看，行為人是否實(shí)施了由民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人物品的違反治安管理行為是治安調(diào)解的前提。然而在實(shí)際工作中，從筆者對(duì)基層民警的調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，作為基層公安機(jī)關(guān)調(diào)解處理的案件范圍，要超出這些法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容。
一方面，是對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定的“民間糾紛引起的打架斗毆或損毀他人物品等違法行為”和實(shí)際工作中對(duì)規(guī)定行為以外的違法行為調(diào)解處理的理解。關(guān)于“民間糾紛”，司法部規(guī)章《民間糾紛處理辦法》中的“民間”是指公民之間，民間糾紛包括民事糾紛，同時(shí)也包括日常生活中發(fā)生的民事權(quán)益爭(zhēng)執(zhí)之外的糾紛。還有，關(guān)于“打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等”的理解，其中，對(duì)“打架斗毆”的理解更易混淆，《治安管理處罰法》中從第23條至第76條并沒(méi)有規(guī)定“打架斗毆”的違反治安管理行為，只是類似的在第43條規(guī)定了“毆打他人”的或者“故意傷害他人身體”的違反治安管理行為，公安部規(guī)定的151種治安案件案由中也只有“毆打他人”和“故意傷害”，所以，可以將“打架斗毆”理解為“毆打他人”或者“傷害他人身體”的違法行為。從治安調(diào)解相對(duì)治安處罰的優(yōu)勢(shì)分析來(lái)看，既有利于及時(shí)解決糾紛化解矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，和諧警民關(guān)系。并且從公安部的數(shù)次擴(kuò)大列舉可以調(diào)解的治安違法行為本身也說(shuō)明了“等”應(yīng)作“等以外”理解，只要是滿足“情節(jié)輕微、雙方同意”，且我民警認(rèn)為調(diào)解處理更有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定的違法行為均可以考慮調(diào)解處理。
另一方面是在實(shí)際工作中，對(duì)多數(shù)“非違反治安管理行為”也調(diào)解處理。目前，派出所每天的接處警工作中，有三成以上的所接案件并不構(gòu)成違反治安管理案件，而只是一般的民事糾紛，公安機(jī)關(guān)是否應(yīng)該調(diào)解不構(gòu)成治安案件的糾紛?于情，似乎應(yīng)該調(diào)解：于法，似乎不應(yīng)該調(diào)解。試想在基層公安機(jī)關(guān)每天接警中的這三分之一的矛盾糾紛(尚未構(gòu)成違法)，若不及時(shí)調(diào)解，聽(tīng)之任之發(fā)展，雙方矛盾易更深層的激化，極有可能造成更嚴(yán)重的社會(huì)危害結(jié)果，甚至構(gòu)成犯罪。這與治安調(diào)解的立法精神和公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是相違背的。對(duì)于這一矛盾如何去解決?也是值得思考的問(wèn)題。對(duì)于這些尚未構(gòu)成違法行為的糾紛按理應(yīng)由民間調(diào)解組織，譬如人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解更為合適，人民調(diào)解委員會(huì)的工作根據(jù)1989年頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》開(kāi)展，但是現(xiàn)在該組織名存實(shí)亡基本已經(jīng)不存在，現(xiàn)實(shí)中的這些民間糾紛是不宜拖延的，所以，在雙方當(dāng)事人主動(dòng)找到人民警察時(shí)，從我們的社會(huì)責(zé)任考慮也不應(yīng)該將之拒之門(mén)外，于情于理都應(yīng)該及時(shí)解決處理，但在相關(guān)法律文書(shū)制作時(shí)可能會(huì)遇到問(wèn)題進(jìn)而還會(huì)影響到民警績(jī)效的考核，這個(gè)問(wèn)題下文繼續(xù)討論。對(duì)于這些尚未構(gòu)成違法的案件是否調(diào)解，存在困惑，同樣對(duì)于比違法行為嚴(yán)重一些的輕微刑事案件的處置，在實(shí)際工作中同樣存在一些矛盾。有些地方公安機(jī)關(guān)制定了關(guān)于調(diào)解輕傷害案件的規(guī)范性文件，有的地方公安機(jī)關(guān)正在嘗試對(duì)更為廣泛的輕微刑事案件進(jìn)行調(diào)解，也有學(xué)者對(duì)此現(xiàn)象的合法性、合理性進(jìn)行了論證。 在此筆者贊同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，即從“大治安”視角看，治安調(diào)解是社會(huì)治安綜合治理的社會(huì)實(shí)踐中，社會(huì)主體為了化解矛盾、維護(hù)社會(huì)的安定秩序而對(duì)各類糾紛進(jìn)行的調(diào)解工作。我國(guó)正在構(gòu)建司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解三位一體的大調(diào)解格局，這種大調(diào)解也正是“大治安”意義上的治安調(diào)解。
(二)治安調(diào)解的機(jī)制和民警的績(jī)效考核不銜接
現(xiàn)實(shí)工作中，在基層派出所，一般實(shí)行“首接負(fù)責(zé)制”，即誰(shuí)值班，誰(shuí)受理、誰(shuí)解決的做法。本次值班接報(bào)的案件，案情簡(jiǎn)單的本值班日處理完畢，復(fù)雜的要等到下個(gè)值班日才能處理，如果案情過(guò)于復(fù)雜就繼續(xù)往后推。這在客觀上拖延了調(diào)解工作的處理時(shí)間，會(huì)直接造成對(duì)民警辦案效率的影響，另外，上文所述，公安機(jī)關(guān)每天的接警案件中三分之一是未構(gòu)成違法的民間糾紛，但是本著構(gòu)建和諧社會(huì)，構(gòu)建和諧警民關(guān)系維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的原則，要對(duì)其調(diào)解處理，對(duì)于這些工作，就現(xiàn)有的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)是很難列入績(jī)效考核范圍的，這在一定程度上會(huì)影響到部分民警的工作積極性。
要解決機(jī)制不銜接的問(wèn)題，可以從以下幾點(diǎn)入手：第一，充分發(fā)揮社區(qū)民警的作用，社區(qū)民警對(duì)所屬轄區(qū)居民相對(duì)比較了解，如果發(fā)生可以調(diào)解處理的案件，滿足調(diào)解處理的其他條件，可以讓社區(qū)民警加入進(jìn)來(lái)，調(diào)解工作會(huì)更加順利的進(jìn)行，可以提高辦案效率;第二，建立社區(qū)民警警務(wù)室，警務(wù)室用社區(qū)民警的名字命名，保證社區(qū)民警的正常工作時(shí)間有80%在警務(wù)工作室，這一措施目前在某些省市的警務(wù)體制改革中已經(jīng)初步推廣。這樣，社區(qū)發(fā)生的一般糾紛就可以邀請(qǐng)居委會(huì)工作人員共同在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行解決，給派出所減輕一些壓力;第三，將民警對(duì)治安案件進(jìn)行調(diào)解的徹底性和需要調(diào)解治安案件的發(fā)案率以及所調(diào)解處理的一般民間糾紛納入對(duì)基層民警的績(jī)效考核體系中，以提高基層民警對(duì)治安調(diào)解的重視程度;第四，定期對(duì)基層民警進(jìn)行培訓(xùn)和交流，提高治安調(diào)解能力，在“三項(xiàng)建設(shè)”中，必須把提高基層民警的調(diào)解能力作為“練功”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，切實(shí)抓緊、抓好、抓出成效。
另外，關(guān)于治安調(diào)解，除上述一些問(wèn)題需要重視之外，還有兩點(diǎn)問(wèn)題需要我們注意。一方面要避免強(qiáng)制調(diào)解。個(gè)別民警受主觀意識(shí)和客觀因素的影響，在當(dāng)事人一方或雙方不愿調(diào)解和雙方無(wú)法達(dá)成一致協(xié)議的情況下，強(qiáng)行組織當(dāng)事人調(diào)解，甚至有的以不服從調(diào)解，就拖延查處案件的手段，迫使當(dāng)事人違心服從調(diào)解。這樣即使勉強(qiáng)達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，也可能因當(dāng)事人不誠(chéng)心履行，而使協(xié)議成為一紙空文，達(dá)不到消除隔閡、化解矛盾、解決糾紛的目的，反而影響警民關(guān)系。另一方面要重視取證工作。少數(shù)基層民警因?yàn)榫θ狈?、工作任?wù)重、責(zé)任心不強(qiáng)等原因，在因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為發(fā)生后，不是及時(shí)的調(diào)查取證，而是一心促成治安調(diào)解了事。一旦因案件事實(shí)不清，證據(jù)不足，是非不明，導(dǎo)致調(diào)解無(wú)效后，調(diào)查取證的最佳時(shí)間已經(jīng)失去，可能影響治安案件的公正裁決，或造成案件久拖不決，產(chǎn)生社會(huì)負(fù)面影響，損毀公安機(jī)關(guān)的形象。
綜上所述，隨著社會(huì)的發(fā)展，基層民警進(jìn)行治安調(diào)解時(shí)，既要嚴(yán)格把握法律法規(guī)的規(guī)定，也要根據(jù)實(shí)際情況，本著“維穩(wěn)定、促和諧、不越權(quán)”的原則，勤學(xué)習(xí)，苦練功，將治安調(diào)解的立法精神和意義在實(shí)際工作中發(fā)揚(yáng)光大。
注釋：
詳見(jiàn)這兩部部門(mén)規(guī)章的第152條和第2條。
司欽山.論公安刑事調(diào)解.江蘇警察學(xué)院學(xué)報(bào).2006(6).
參考文獻(xiàn)：
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