城市公共安全管理研究論文
城市公共安全管理研究論文
城市公共管理的最根本任務就是在城市中創(chuàng)造良好的物質(zhì)環(huán)境和文化環(huán)境,從而實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標,并帶動周圍城市的發(fā)展,但是目前中國城市管理存在著大量問題。下面是學習啦小編為大家整理的城市公共安全管理論文，供大家參考。
城市公共安全管理論文范文一：探討城市公共安全管理的途徑
摘要：實施城市公共安全管理對城市經(jīng)濟的良性發(fā)展起著重要的作用，應明確城市公共安全管理的內(nèi)容，遵循城市公共安全管理的原則，加強城市公共安全管理體系的建設(shè)，使城市公共安全管理工作做到實處。
關(guān)鍵詞：必要性;內(nèi)容;原則;建設(shè)
中圖分類號： TU714 文獻標識碼： A 文章編號：
前言
改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理體制已不能適應新的社會形態(tài)，也落后于經(jīng)濟社會飛速發(fā)展所產(chǎn)生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導致公共安全事件頻繁發(fā)生。值得欣慰的是，這種情況已經(jīng)開始改變。黨和政府不斷強調(diào)和推動公共安全與社會管理的建設(shè)，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標定位，表現(xiàn)出相關(guān)部門責任意識的不斷進步是適應現(xiàn)代社會需求的管理理念。
1.實施城市公共安全管理的必要性
近來影響社會公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全的關(guān)注程度越來越高，這也加深了對建立公共安全日常管理體系和應急處置機制的必要性和緊迫性的認識。當前公共安全管理中亟待解決的問題有許多。意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓體系。市民公共安全意識高低是衡量一個城市公共安全管理水平的重要參數(shù)。目前許多部門和地區(qū)都制定了突發(fā)事件的預案，有的還進行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓、心理適應能力調(diào)適。因此，切實建立和完善公共安全教育和培訓體系是當務之急。信息獨享，缺乏引導，急需建立統(tǒng)一權(quán)威的信息發(fā)布平臺。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應對媒體、有效引導輿論的能力。因此，在著眼建立起一個權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺的同時，必須在政府各部門培養(yǎng)一批新聞發(fā)言人，對媒體和社會公眾進行正確引導，一旦危機發(fā)生，則會有效發(fā)揮作用。注重應急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協(xié)調(diào)機制。由于近年來公共安全事件的多發(fā)，人們更多的關(guān)注危機事件發(fā)生后的應急處置和事后恢復，而對如何預防和化解公共安全危機，加強公共安全的日常管理，建立科學的公共安全評價體系，重視不夠。在城市公共安全管理及應急機制建立上，著力點應放在日常管理機制的建設(shè)上，要對危機的可能發(fā)生有超前的預測，對區(qū)域內(nèi)危險源頭的控制有積極的措施，對突發(fā)事件的處置有系統(tǒng)的預案。社會作為一個有機整體，政府應該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預案，不管什么危機發(fā)生，都有事先的組織體系和應對策略，一旦危機發(fā)生立即啟動預案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺。建立一個常設(shè)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，搭建統(tǒng)一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。
2.明確城市公共安全管理的內(nèi)容
建立城市公共安全管理體系還是一個全新的課題。關(guān)于城市公共安全管理的范圍和對象，經(jīng)過一段時間的探索，基本定位于生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全四大方面，但具體包括的內(nèi)容尚無具體論述。在工作實踐和探索中，我們認為，城市公共安全管理由日常管理及應急處理兩大體系構(gòu)成，是針對城市不特定人群的生命、健康和重大財產(chǎn)的安全，進行預防、處置、恢復的一個完整的管理系統(tǒng)。其目的是挽救生命，保護財產(chǎn)、公眾健康和安全，減輕災難與威脅。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：從公共安全的淵源劃分可分為自然災害和人為災害。其中自然災害包括水災、地震和氣象災害，人為災害包括火災、爆炸、投毒和交通事故。從公共安全的管理對象劃分可分為市政設(shè)施類、生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產(chǎn)類等。從公共安全涉及的場所劃分可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間。
3.城市公共安全管理應遵循的原則
城市公共安全管理是一項政治性、科學性、專業(yè)性很強的工作?？茖W決策，有關(guān)公共安全的每一項決策，都關(guān)系到人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，涉及切身利益，因此，在決策中要貫徹“尊重科學、安全第一、以人為本”的原則?？茖W防范，建立統(tǒng)一、科學的城市應急指揮系統(tǒng)、完善各類公共突發(fā)事件應急預案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范機制，一方面預防和減少危機的發(fā)生，另一方面能夠有效處置突發(fā)事件?？茖W管理，堅持屬地管理的原則，要從公共安全管理對象的客觀規(guī)律和實際情況出發(fā)，正確協(xié)調(diào)人和物、人和事、人和人之間的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮管理和機制調(diào)處的效能?？茖W教育，加強對市民公共安全教育與培訓，掌握緊急避險的常識，提高自防能力，最大限度地減少災害帶來的破壞?？茖W處置，公共安全應急事件現(xiàn)場處置要把握好專業(yè)前置、專家參與、領(lǐng)導決策三個環(huán)節(jié)。所謂專業(yè)前置是指現(xiàn)場處理首先由專業(yè)人員進行，完成公共安全事件事態(tài)性質(zhì)、狀態(tài)及初步處置;所謂專家參與是根據(jù)專業(yè)人員報告情況和信息，進行綜合分析，提出進一步處置的建議和實施方案。
4.加強城市公共安全管理體系的建設(shè)
4.1完善城市公共安全日常管理體系建設(shè)。公共安全日常管理體系是在公共安全危機發(fā)生前，由政府管理部門、相關(guān)社會組織和市民共同進行的公共安全危機預防、化解的一個有機整體。主要由組織管理、危險源控制管理、目標監(jiān)測、教育培訓和救援保障等五大系統(tǒng)組成。組織管理系統(tǒng)，建議由城市公共安全管理領(lǐng)導小組、城市公共安全協(xié)調(diào)管理委員會和專家指導委員會組成城市公共安全的管理體系。主要職責是協(xié)調(diào)組織和決策有關(guān)城市公共安全管理和危機處理的重大事項、決定危機處理等級和啟動程序等級等。危險源控制管理系統(tǒng)，危險源是指可能因人為因素而引發(fā)公共安全危機的各類場所和設(shè)施。掌握與控制危險源是進行城市公共安全管理的基礎(chǔ)性工作，由于危險源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統(tǒng)組成，只要工作深入細致是完全可以掌握與控制的。目標監(jiān)測系統(tǒng)，主要是應用城市管理信息技術(shù)，對城市公共安全目標進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險“征兆”，及時進行預警，保障城市公共安全。監(jiān)測預警系統(tǒng)由對城市公共安全固定目標和移動目標實施監(jiān)測的兩部分組成。教育培訓系統(tǒng)。主要是加強對城市公共安全危機事件防范知識的宣傳教育和培訓，大力倡導世界衛(wèi)生組織關(guān)于“安全社區(qū)”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系統(tǒng)，完善應急救助器材保障計劃，建立救助快速反應機制。
4.2完善城市公共安全危機處理體系建設(shè)。城市公共安全危機處理體系是指危機發(fā)生后，由日常管理體系轉(zhuǎn)入應急、救援、恢復等一系行動的統(tǒng)稱。建立危機應急指揮系統(tǒng)。危機發(fā)生時，城市公共安全協(xié)調(diào)管理委員會自動轉(zhuǎn)換為城市公共安全危機應急指揮系統(tǒng)。啟動信息發(fā)布平臺，以城市政府信息平臺和主要新聞媒體平臺為依托，組建公共安全危機事件的應急預警、報警和信息發(fā)布的主平臺，及時有效發(fā)布權(quán)威的公共安全信息，對社會公眾進行有效的指導和適應性的心理調(diào)試，組織社會公眾廣泛的進行自防自救，最大限度地減少損失的發(fā)生。發(fā)揮專群結(jié)合救助隊伍的作用，同時做好公共危機后的處理工作。
5.結(jié)束語
按照城市公共安全管理的原則，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危機處理體系建設(shè)，確保城市公共安全，為經(jīng)濟的正常發(fā)展打基礎(chǔ)。
城市公共安全管理論文范文二：中國公共管理中城市本位分析
[摘 要] 城市本位是一種以城市為中心，一切著眼于城市發(fā)展，將各種公共資源過度集中到城市，而相對忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的公共管理理念和發(fā)展模式。城市本位有其正面的積極作用，但其在公共管理中的負面影響已日益放大并衍生出諸多的社會矛盾，降低了資源優(yōu)化整合的效率。
[關(guān)鍵詞] 公共管理;城市本位;治理
[中圖分類號] F290[文獻標識碼] A [文章編號]1003-3890(2007)08-0034-06
中國公共管理中的城市本位，既有國際上的共性，又有中國歷史特殊性。它在促進中國城市化和工業(yè)化的同時，又日益顯示其不斷放大的負面影響。在工業(yè)化早期，城市本位創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財富，為工業(yè)化進程的順利開展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ);工業(yè)化中期以后，城市本位的繼續(xù)，直接導致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇、農(nóng)村經(jīng)濟落后和城鄉(xiāng)失調(diào)，誘發(fā)了城市化進程中諸多社會矛盾和城市管理失誤。建國以后，中國曾多次在農(nóng)業(yè)問題非常嚴峻時高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，困難過后，一切如舊。短期內(nèi)不斷變換地突出發(fā)展重點，仍然不能擺脫運動式的思維方式和治理方式。究其原因，就在于公共管理中的城市本位。
一、城市本位的表現(xiàn)形式
城市本位是指以城市為中心、一切著眼于城市發(fā)展，將資金、信息、人才、公共物品等資源主要集中到城市，并對城市實行政策偏向和傾斜，重點發(fā)展城市，而忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的公共管理理念和發(fā)展模式。這一發(fā)展模式和公共管理理念，在世界范圍內(nèi)廣泛存在，尤其是在各國的工業(yè)化初期表現(xiàn)得最為明顯。在世界各國的工業(yè)化初期，城市本位對社會經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大推動作用，犧牲部分農(nóng)村利益發(fā)展城市和工業(yè)，具有歷史必然性。工業(yè)化作為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流和世界進步的標志，世界范圍內(nèi)普遍發(fā)端于城市，這與城市本身在工業(yè)化過程中的特殊地位和作用是分不開的。城市作為政治、經(jīng)濟、文化的中心，具備工業(yè)化不可缺少的資金、信息、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)要素集聚的諸多條件，這就決定了工業(yè)化初期的城市本位成為必然。并且，城市也的確創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財富，推動了社會迅速進步。因此，城市本位既有其存在的必然，又有其特定歷史階段不可否認的巨大進步意義。
城市本位在中國有其特殊的表現(xiàn)形式，既有有形的城市本位，又有無形的城市本位;既有經(jīng)濟層面的城市本位，又有非經(jīng)濟層面的城市本位;既有公共物品投入的城市本位，又有社會制度設(shè)立的城市本位。資源不斷地從農(nóng)村流向城市，既表現(xiàn)為對農(nóng)村有形公共物品投入的嚴重不足，也表現(xiàn)為對農(nóng)村無形的政策歧視和政策偏向。
(一)資本流動的城市本位
建國后，為保證工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實施，社會經(jīng)濟發(fā)展的資本要素主要通過稅收、工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差和金融存貸差三種渠道，由農(nóng)村源源不斷地流入城市。
強制性的財政稅收轉(zhuǎn)移：“工業(yè)化起步初期，國家對糧食需要量的一半以上是通過農(nóng)業(yè)稅取得的;70年代以后，這一比例仍在1/3以上。”①20世紀90年代初，來自于農(nóng)村的農(nóng)村耕地占用稅65%要上繳中央和省市財政，縣級只留35%;來自于農(nóng)村的預算外收入部分，75%上繳中央和省市，縣級財政只留25%。
工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差：僅憑有限的稅收并不能滿足趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略的需要。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差成為向城市輸入發(fā)展資本的主要形式，據(jù)統(tǒng)計，僅1952~1990年間，中國農(nóng)民通過剪刀差為國家和城市就提供了高達8 708億元的資金，平均每年為223億元。
農(nóng)村金融存貸差：國有銀行1998年起開始在農(nóng)村撤并金融網(wǎng)點，農(nóng)村信用合作社經(jīng)營農(nóng)村信用，其金融資金的流動則是存遠高于貸，而差額部分便轉(zhuǎn)移到了城市。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，通過農(nóng)村信用合作社流到城市和工業(yè)的資金總額，由1987年的121億元增長到2000年的4 639億元。郵政儲蓄更是只存不貸，近年來，每年吸收存款6 000多億元上交中央銀行，進入城市，其中有2/3即4 000多億元來自農(nóng)村。②
(二)公共物品投入的城市本位
公共物品供給是政府公共服務的重要組成部分，是政府義不容辭的責任。而國家財政對農(nóng)村與城市的公共物品投入，始終呈現(xiàn)不均衡格局和巨大反差。大部分公共資源被集中到城市，公共財政主要用于保證城市生產(chǎn)和市民生活。
中國財政收入相當一部分來自于農(nóng)業(yè)，但為了保證城市發(fā)展，國家財政支出主要投向了城市的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障、基本就業(yè)和環(huán)境治理等公共物品領(lǐng)域。個別城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施由于盲目投入，利用率低，甚至出現(xiàn)了過剩現(xiàn)象。而農(nóng)村的公共物品長期都是自籌供給，導致最基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等極度缺乏，如中國醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市，全國農(nóng)村人口享有不足20%的資源。在社會保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)居民依托企事業(yè)機關(guān)等各種社會組織，享有如養(yǎng)老保險、公費醫(yī)療、進修培訓、住房補貼、職工退休、單位集體福利等各種福利待遇，農(nóng)村則幾近空白。
(三)社會制度設(shè)立的城市本位
長期以來，在城鄉(xiāng)分治的體制下，黨政機關(guān)干部的錄用僅限于具有城市戶口的人，包括“人民公社”和后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的各級干部都是“吃公糧”的人，享受“非農(nóng)業(yè)”戶口的福利待遇。“城市中的許多黨員干部有農(nóng)民背景，但他們一旦成為市民，其切身利益就與城市人口的利益結(jié)合到一起。由于黨員干部既是城市人口的一部分，又是各級政府政策的直接制定者，所以在既成的城鄉(xiāng)利益分野的背景下，當改革意味著對舊的利益格局沖擊的時候，他們必然在政策選擇上維護城市的既得利益。”③在社會管理制度上，中國在城鄉(xiāng)關(guān)系上采取“一國兩策”。“在經(jīng)濟層面，在所有制及其流通、交換、就業(yè)、稅賦等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策都是不同的。……在社會層面，在教育、醫(yī)療、勞動保護、社會保障、養(yǎng)老、福利等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策更不同。”④
戶籍制度：中國長期存在“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩種戶口，“農(nóng)民”和“市民”兩個類別，隔離“農(nóng)村”和“城市”。有城市戶口的市民可以享受到教育、住房、醫(yī)療、保險等一系列國家特保的福利待遇，沒有城市戶口的農(nóng)民只能自食其力。城市戶口與資源配置、職業(yè)、收入等緊密相聯(lián)，成為一種無形資源，實實在在地體現(xiàn)在各個方面。由于現(xiàn)實的差距和農(nóng)民對城市戶口的向往，一度導致“城鎮(zhèn)戶口買賣”這一特殊現(xiàn)象的出現(xiàn)，甚至成為個別城市政府增加財政收入一種捷徑。
就業(yè)制度：長期以來，農(nóng)民難以進城就業(yè)。即使進了城，也存在著將農(nóng)村流動人口與城市人口相互隔離開的二元勞動力市場。農(nóng)村勞動力進入城市有諸多制度性門檻：居留、就業(yè)、子女教育等。盡管中國農(nóng)村人地矛盾十分突出，就業(yè)機會十分有限，但農(nóng)民的就業(yè)卻始終處于自生自滅狀態(tài)。
土地征用：中國低價征用農(nóng)村土地已成為普遍做法。農(nóng)村土地價格嚴重扭曲，地方政府將土地使用權(quán)高價出讓而只付給農(nóng)民少量的征地補償費，這期間產(chǎn)生的土地增值收益與農(nóng)民無關(guān)。據(jù)有關(guān)專家估計，低價征用農(nóng)村土地，比工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”對中國工業(yè)化和城市化的貢獻還要大。僅2001年各級城鎮(zhèn)政府從土地一級市場就獲得1 318億元收入，土地儼然成了城市政府的“第二財政”;企業(yè)從土地二級市場獲得高達7 178億元的收入，遠遠超過以前的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差。⑤
二、城市本位的弊端
瑞典經(jīng)濟學家剛納・繆爾達爾1957年提出了循環(huán)積累因果論，證明如果沒有外力的干預，貧困地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的差距將持久存在并隨時間的延續(xù)而擴大。基于此，繆爾達爾提出了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策主張。在經(jīng)濟發(fā)展初期，政府應當優(yōu)先發(fā)展條件較好的地區(qū)，以尋求較好的投資效率和較快的經(jīng)濟增長速度，通過擴散效應帶動其他地區(qū)的發(fā)展，但當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平時，也要防止積累循環(huán)因果造成貧富差距的無限擴大，政府必須制定一系列特殊政策來刺激落后地區(qū)的發(fā)展。
城市本位的發(fā)展模式隨著中國工業(yè)化的開展而產(chǎn)生，這一模式為工業(yè)化的初期積累做出了巨大貢獻，創(chuàng)造了巨大財富。但城市本位是一把雙刃劍，它有積極作用，也有消極影響。在工業(yè)化不同階段，城市本位會對社會經(jīng)濟發(fā)展作用不同。城市本位只能適用于工業(yè)化初期階段，在這一時期，城市本位的正效應大于負效應，對國民經(jīng)濟短期內(nèi)迅速增長起到巨大的推動作用。進入工業(yè)化中期，城市本位的弊端越來越明顯，如果繼續(xù)推行城市本位，其負效應就會在總量上超過正效應，城市本位的正面效應逐步消失，負面影響日益放大。
(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生
城市本位直接導致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、社會、文化等各個層面二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。城鄉(xiāng)差別形成后，“馬太效應”便開始發(fā)揮作用。資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素在高利潤和好環(huán)境的吸引下，源源不斷地自農(nóng)村流向城市，而很少回流，形成要素單向流動的格局?；A(chǔ)本來就差的農(nóng)村，發(fā)展基礎(chǔ)進一步削弱，形成“惡性循環(huán)”。
由于受城市本位的影響，片面強調(diào)城市建設(shè)，中國的財力、人力、物力、技術(shù)、信息等發(fā)展資源過分向城市聚集。城市管理者片面注重城市形象建設(shè)，將本來有限的資源放在形象工程的建設(shè)上。幾乎每個城市在市中心都是繁華一片，而就在離城市不遠的農(nóng)村卻形成了“貧困帶”，不僅經(jīng)濟得不到發(fā)展，連最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也非常落后。
“經(jīng)濟發(fā)展―城市化加快―農(nóng)民永久離開土地―城市容納力崩潰―經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)波動―新興工人成為城市失業(yè)群體―后退無路和城市貧富分裂―持久動蕩―國家和城市經(jīng)濟回天乏術(shù)”，⑥這是拉美國家城市化的道路，嚴重的城市本位誘發(fā)諸多的經(jīng)濟和社會問題。
(二)農(nóng)村發(fā)展長期滯后
工業(yè)化初期階段過后，繼續(xù)延續(xù)的城市本位理念，導致的直接后果就是農(nóng)村長期得不到發(fā)展。在一個農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國里，農(nóng)村持續(xù)落后無異于社會的倒退。
1. 農(nóng)村公共物品供給不足與供給低效率。中國農(nóng)村公共物品總體供給存量不足，增量遞減。雖然絕對量呈不斷增長的趨勢，但其占國家財政總支出的比重卻呈現(xiàn)遞減趨勢。農(nóng)村公共物品供給效率低下，具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村公共物品供給種類結(jié)構(gòu)效率低下，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、娛樂等項的優(yōu)先順序顛倒，比例失調(diào);二是供給的空間布局效率低下;三是政府壟斷供給的單一模式，農(nóng)民既沒有供給前的決策發(fā)言權(quán)，也沒有供給中和供給后的監(jiān)督權(quán)。某些地方政府不顧農(nóng)民切實需要，一味地將資源投入到“小康村建設(shè)”、道路通訊的達標、升級活動上，而在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)實用科技推廣、基本生產(chǎn)條件等方面的投入則少之又少，浪費有限資源的同時，損害了農(nóng)民的公共利益。
2. 經(jīng)濟落后。長期實行城鄉(xiāng)隔離政策，致使農(nóng)業(yè)市場化程度低，信息不對稱，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，加上農(nóng)業(yè)技術(shù)落后，農(nóng)產(chǎn)品缺乏深度加工，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展表面繁榮、整體滯后的局面，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。農(nóng)村是一個巨大的市場，農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)民生活水平低，消費水平也就低。“占人口近70%的農(nóng)民購買力不能提升，巨大的國內(nèi)市場就不能由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實。”⑦啟動農(nóng)村市場、擴大內(nèi)需、拉動市場消費成為國民經(jīng)濟發(fā)展的一種期望。
3. 生態(tài)環(huán)境遭到破壞。公共投入減少，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件退化，農(nóng)田水利設(shè)施失修，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的自我維護和修復功能減弱。特別是城市大量的工業(yè)垃圾和生活垃圾傾倒農(nóng)村。一些城市企業(yè)往郊區(qū)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移后，受到的約束較以前減弱，便開始直接向周圍排污。城區(qū)環(huán)境改善了，農(nóng)村環(huán)境卻被污染了。任意堆放的城市生活垃圾和企業(yè)排放的污物，嚴重污染了農(nóng)村土壤和水體。據(jù)一些學者統(tǒng)計，目前農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈水，1.5億畝耕地遭到污染，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零。 “污染下鄉(xiāng)”的后果是社會生產(chǎn)的外部環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村居民頭上，農(nóng)村成為城市的“環(huán)境殖民地”。
(三)虛假城市化
城市本位，導致了對城市化的錯誤理解和城市盲目擴張，一些地方政府不顧實際提出城市化發(fā)展目標。城市化水平的高低成了衡量地方官員政績的主要尺度。在對城市化的錯誤理解和指導下，拆房占地之后微乎其微的補償剝奪了農(nóng)民生存的權(quán)利，背后形成的巨大資源浪費，與城市化的本質(zhì)涵義背道而馳，諸如城市建設(shè)中反復拆改現(xiàn)象頻繁、重復建設(shè)屢見不鮮、土地和房地產(chǎn)炒作、甚至大搞沒有實質(zhì)內(nèi)容的形象工程，等等。城市建設(shè)速度很快，但真正的人口城市化卻很慢，城市化效率很低。
(四)城市管理問題叢生
城市本位不僅使農(nóng)村喪失了發(fā)展空間，而且使城市發(fā)展陷入困境。城市管理水平落后于工業(yè)化進程，致使城市管理決策失誤頻頻。
公共資源過度向城市集中誘使城市管理追求表面的繁華，城市規(guī)劃朝令夕改，布局混亂，盲目上項目，一屆領(lǐng)導一個城市規(guī)劃，使城市規(guī)劃喪失了長期性和控制性，資源浪費嚴重。
“城市病”層出不窮。城市規(guī)模盲目擴大，城市人口集中，造成了城市因人口膨脹，進而導致住房緊張、交通擁擠、就業(yè)壓力增大、能源短缺、社會治安狀況惡化、環(huán)境污染等一系列問題。城市地價及生活費用的上漲，移民數(shù)量增加，使越來越多的低收入階層開始遷移，逐漸形成城市的大片貧民區(qū)。
城市文化作為城市競爭力的軟因素，在城市發(fā)展過程中日益重要。然而在城市本位思維的影響下，一方面，城市管理者在城市發(fā)展過程中，對城市建設(shè)片面求大、求洋，忽視城市文化的培育和發(fā)展，造成了城市文化缺失。對已有城市文化不注重保護，反而加以“改造”和破壞。為了“形象工程”，不惜毀掉歷史文化遺產(chǎn)，既破壞了城市形象，又因喪失城市特色而降低了城市競爭力。
(五)誘發(fā)諸多社會矛盾
在城市本位思維的影響下，許多城市不顧實際經(jīng)濟實力，大興土木建“形象工程”，大量拖欠建設(shè)資金，形成巨額債務，農(nóng)民工工資終于釀成了全國性社會問題。征用農(nóng)村土地而引發(fā)的群體沖突事件時有發(fā)生，農(nóng)民失地，又成為影響社會穩(wěn)定的一個重大隱患。
三、城市本位的原因分析
(一)中國城市本位產(chǎn)生的歷史因素
城市本位為中國工業(yè)化初期資本積累和短期內(nèi)經(jīng)濟迅速增長奠定了堅實的基礎(chǔ)。在特定的歷史階段，有其特定的積極意義;超出一定的歷史階段，則會走向反面。建國初期，國民經(jīng)濟瀕于破產(chǎn)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度下降，失業(yè)人口增加，一窮二白，資源奇缺。在這種背景下，選擇集中工農(nóng)業(yè)各方面資源、工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟戰(zhàn)略，成為中國工業(yè)化初期的必然要求。“當中國選擇了優(yōu)先特別是重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，并建立了與之配套的計劃經(jīng)濟體制后，為了既能穩(wěn)定地獲取工業(yè)發(fā)展所需要的食品、原料和原始資本積累，又能將大量的農(nóng)業(yè)人口限制在農(nóng)村，國家先后對重要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，對城鄉(xiāng)實行高度分割的二元戶籍管理制度，同時又對市場要素進行壟斷和控制。”⑧只有走工業(yè)化道路，才能實現(xiàn)國民經(jīng)濟的迅速增長和綜合國力的整體提高。與之配套，必然要實行城市本位發(fā)展模式。雖然這是一種城鄉(xiāng)不均衡的發(fā)展模式，但也是中國工業(yè)化初期迅速推進工業(yè)化惟一可行的發(fā)展模式。由于城市具有空間布局和資源集中的優(yōu)勢，具有相對良好的基礎(chǔ)設(shè)施，更容易產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟和乘數(shù)效應，工業(yè)化開展的同時必然優(yōu)先發(fā)展城市。
當時受前蘇聯(lián)模式的影響，中國實行了與趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略相對應的計劃管理體制，城市本位也就是這種計劃管理體制下的直接產(chǎn)物。
為順利實施優(yōu)先發(fā)展城市的工業(yè)化，國家通過政治、法律等形式對城市本位的發(fā)展模式進行了體制上的保證。城市是政治、經(jīng)濟、文化的中心，是工人階級所在和工業(yè)集中地,而農(nóng)村則是農(nóng)民的所在、農(nóng)業(yè)的所在地。工人階級是領(lǐng)導階級，農(nóng)民是同盟軍。這一理念，在新中國建國以來甚至改革開放以后的很長時間都存在定勢影響。
從經(jīng)濟發(fā)展理論和指導思想上講，由農(nóng)業(yè)國過渡到工業(yè)國，實現(xiàn)工業(yè)化也一直是我們努力的方向。
(二)行政區(qū)劃和管理體制因素
中國長期采取的是一種城市主導型的行政區(qū)劃管理，每一個行政區(qū)域都是以城市為中心，農(nóng)村是城市的附屬，農(nóng)村歸城市管理。在中國“農(nóng)村隸屬于城市”的行政管理模式中，地方政府勢必將資源集中來發(fā)展城市，而將農(nóng)村的發(fā)展禁錮在行政隸屬管理體制中，使城市的發(fā)展勢必要優(yōu)先于農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村的基層政府服從上級城市政府的領(lǐng)導，直接導致了農(nóng)村發(fā)展要服從城市發(fā)展，為城市發(fā)展服務，將“發(fā)展地方經(jīng)濟”等同于發(fā)展地方“城市經(jīng)濟”;將城市化簡單視為擴大城市規(guī)模，將“農(nóng)民”變成“市民”等。
根據(jù)公共選擇理論的觀點，當“理性經(jīng)濟人”面臨若干不同的選擇機會時，總是追求自我利益的最大化。自上而下的干部任用機制，是一種對上負責的機制，缺乏對下負責的保證。部分地方官員為了追求政績，往往把目光集中在容易出表面“政績”的城市。而在目前農(nóng)村連基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施都難以滿足的條件下，發(fā)展農(nóng)村必須要做長期投資，并且很難收到立竿見影的效果，所以地方政府更愿意將資源投入到城市，而不愿意投入到農(nóng)村。
(三)對農(nóng)村和農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見
中國城市本位的發(fā)展模式之所以沒有能夠適時轉(zhuǎn)變，長期以來形成的對農(nóng)村和農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見是其社會文化根源。城市中心――農(nóng)村邊緣的城市偏向觀念普遍存在，對農(nóng)民及農(nóng)村的偏見也一直存在，不僅是政府管理者，在社會公眾中，還普遍存在對農(nóng)民的偏見，“農(nóng)民”成為素質(zhì)低，土、臟、差的代名詞。
四、城市本位的矯正
擺脫和矯正城市本位，決不是用農(nóng)村本位來代替城市本位，而是要求公共管理回復其公共管理的公共屬性，在全社會公平政策，統(tǒng)籌發(fā)展，一體化管理。
(一)政府職能轉(zhuǎn)變和準確定位
“在過去，政府在所謂的‘掌控社會’的過程中發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)代生活的復雜性有時卻使得這樣的作用不僅不合時宜，而且是不太可能的。為當今社會生活和政治生活確定結(jié)構(gòu)和方向的那些政策和規(guī)劃，乃是許多不同的集團和組織互動的結(jié)果，是許多不同觀點和利益的混合物。”⑨因此，政府要明確行為邊界，規(guī)范自身行為，增強其社會公正性和責任性。政府職能在于維護社會公正和公共利益，提升公共福利。同時糾正政府職能錯位，既糾正政府對農(nóng)村有形投入不足的“職能缺位”，又改變政府對農(nóng)村政策歧視設(shè)立的“職能越位”。
(二)城鄉(xiāng)一體化管理
由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)一體化：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府有效配置公共資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展的基本手段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，是矯正以往政策偏差的基礎(chǔ)。整合農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城市功能，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動的完整體系，引導農(nóng)村的集中化分布，發(fā)展小城鎮(zhèn)，有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二是清除城鄉(xiāng)分割的二元制度。改革或廢除城鄉(xiāng)分割、阻礙城鄉(xiāng)要素流動的制度和政策。改變和糾正以城市為中心的城市本位的管理政策，通過完善行政制度、財政、金融、戶籍、土地、勞動力流動、就業(yè)、社會保障、住房、醫(yī)療、教育等制度，為城鄉(xiāng)創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境和生存空間，從多方面促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。農(nóng)村發(fā)展,必須走出封閉的狀態(tài),轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃分治的格局，既要重視“城”的建設(shè)，也要重視“鄉(xiāng)”的發(fā)展，才能真正促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。通過市場機制，使資源、資金、技術(shù)在城鄉(xiāng)地域空間上，在不同產(chǎn)業(yè)間有序流動和優(yōu)化組合，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動發(fā)展。
(三)擴大和優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給
一是加大對農(nóng)村公共物品的投入，提高公共物品供給的效率?，F(xiàn)在由政策引導正在推進的改造“空心村”、建設(shè)“中心村”工程，就是實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的相對集中。二要打破農(nóng)村公共物品供給的政府壟斷，明確各級政府供給農(nóng)村公共物品的承擔范圍，拓寬農(nóng)村公共物品供給的資金籌集渠道，發(fā)展多種農(nóng)村公共物品運營方式，保證農(nóng)村公共物品的有效供給。
(四)建立農(nóng)村發(fā)展政策支持體系
優(yōu)先發(fā)展城市，對整個國民經(jīng)濟的推動是必不可少的。城市發(fā)展起來以后，國家政策應隨著經(jīng)濟的發(fā)展做出相應調(diào)整，支持農(nóng)村發(fā)展。中國目前第二、第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到85%以上，城鎮(zhèn)化水平超過40%⑩，已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟實力。
諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞・森指出，貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。饑餓是交換權(quán)利的函數(shù)，而不是糧食供給的函數(shù)，實際上，一些最嚴重的饑荒正是在人均糧食供給沒有明顯下降的情況下發(fā)生的。{11}這說明最主要的是建設(shè)公正的宏觀調(diào)控政策環(huán)境，制定一系列政策來促進農(nóng)村的發(fā)展。
美國曾先后采取一系列政策，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展。1916年實行“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法”，為農(nóng)業(yè)提供了大量的資金;通過支持農(nóng)產(chǎn)品價格、補貼農(nóng)場主、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、提供農(nóng)業(yè)保險等，保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的適當收入。日本政府也不斷增加對農(nóng)業(yè)的財政投入，1980年比1960年增長了20倍，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)和農(nóng)民福利提高，并先后制定了各種農(nóng)業(yè)保護政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。1961年日本實行《農(nóng)業(yè)基本法》，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，實行“支持價格制度”，成立“農(nóng)業(yè)信用資金協(xié)會”，專門對農(nóng)民貸款實行擔保。
針對中國農(nóng)村支持手段單一，仍以農(nóng)產(chǎn)品價格補貼為主的現(xiàn)實，應建立完善的系統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展政策支持體系。
(五)提高城市管理水平
改變城市本位體制下落后的城市管理方式，提高城市管理水平，必須將政府管理與社會自我管理逐步分離，增強社會的自我管理能力。城市管理要以公眾需求為導向，以維護公共利益為目標，建立公平公正的利益分配機制，減少“面子工程”、“形象工程”等資源浪費，促進城市公共物品的合理布局和有效供給，增進整體福利。與市場經(jīng)濟相適應，改變城市無償使用基礎(chǔ)設(shè)施的狀況，完善有償使用土地和級差地租的制度，形成城鄉(xiāng)勞動力流動或轉(zhuǎn)移的有序化、合理化。
擴大城市管理尤其是決策層面的公眾參與，表達公眾訴求。加強城鄉(xiāng)管理中公眾參與的制度化建設(shè)，強化貧困人口和弱勢群體的決策參與和知情權(quán)，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務的管理，使公共決策更加體現(xiàn)和符合廣大民眾的利益。
注釋：
?、倮钭糗姡骸吨袊母締栴}――9億農(nóng)民何處去》，中國發(fā)展出版社，2000年版，第36頁。
?、谥苁迳彛骸吨袊青l(xiāng)經(jīng)濟及社會協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，經(jīng)濟管理出版社，2002年版，第23頁。
③楚成亞：《當代中國城市偏向政策的政治根源》，載《當代世界社會主義問題》，2002年第4期。
④陸學藝：《“三農(nóng)論”――當代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究》，社會科學文獻出版社，2002年版，第235頁。
?、輨猓骸掇饤壋鞘衅?、工業(yè)優(yōu)先的舊戰(zhàn)略，實行城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉的新戰(zhàn)略――關(guān)于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學院要報・領(lǐng)導參閱》2003年第12期。
?、迲ξ遥骸吨袊恋貞n思錄》，載《南風窗》2003年第9期。
?、邉猓骸掇饤壋鞘衅颉⒐I(yè)優(yōu)先的舊戰(zhàn)略，實行城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉的新戰(zhàn)略――關(guān)于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學院要報・領(lǐng)導參閱》2003年第12期。
?、囫R曉河：《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，商務印書館2004年版，第20頁。
?、帷久馈苛_伯特.B.丹哈特，珍妮特.V.丹哈特：《新公共服務：服務而非掌舵》，載《中國行政管理》2002年第10期。
?、馊~興慶：《農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題》，載http://www.省略/zhibo/050429/wz.htm。
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