一、我國農(nóng)村新農(nóng)?，F(xiàn)狀及存在的問題

　　近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，數(shù)以千萬計的青壯年農(nóng)民流入城市打工，導致農(nóng)村的老年人數(shù)量和老齡化程度超過了城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，我國60歲及60歲以上農(nóng)村老年人口有8500萬人，占老年人口總數(shù)的60%多，而我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式如土地養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老也在城鎮(zhèn)化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的是種種難題，如人口老齡化現(xiàn)象，空巢老人現(xiàn)象，種種問題給我國的農(nóng)村老人養(yǎng)老提出了新的挑戰(zhàn)。幾千年傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老受到前所未有的嚴重沖擊，面對不斷擴大的老年群體，社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老服務模式應運產(chǎn)生，隨之養(yǎng)老服務合同糾紛與日俱增。這一客觀現(xiàn)實及未來的緊迫形勢，促使我國必須關注農(nóng)民社會養(yǎng)老的制度建設問題。

　　(一)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險制度的弱化增強了農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度需求的愿望。自上世紀70年代以來計劃生育的成功推行，我國農(nóng)村人口出生率下降，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，老齡化速度加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。

　　(二)土地養(yǎng)老保障功能弱化增強了農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度需求的愿望。我國農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象越來越嚴重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農(nóng)村土地分散化經(jīng)營，土地生產(chǎn)效率越來越低下，土地養(yǎng)老保障已無法適應目前的需求。

　　(三)城市化進程的加快增強了農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度需求的愿望。城市化建設過程中，一方面直接造成農(nóng)村土地的減少，使農(nóng)村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農(nóng)村勞動力，使得大量農(nóng)民工涌向城鎮(zhèn)，而由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的限制，農(nóng)民工要么無法參加養(yǎng)老保險制度，要么不能放心地參加養(yǎng)老保險制度。

　　我國開始實施的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險較晚，資金籌集基本上是“個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策支持”的原則。這實質(zhì)上就是一種農(nóng)民個人儲蓄養(yǎng)老保險，缺乏共濟性。隨著科學的發(fā)展，社會的進步，人們生活水平的提高， 使得這項制度的實施及融資存在著一系列問題。

　　1.政府資金風險系數(shù)驟增。由于公共衛(wèi)生、醫(yī)療技術的改進和個人健康意識的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會帶來預期壽命的增加，可以說，政府是這個計劃的主要出資人和最終擔保人，完全暴露在聚合性的長壽風險之下。農(nóng)村集體經(jīng)濟十分薄弱，落實新農(nóng)保制度，最大的難點是集體補助是否落到實處，否則，籌資的壓力難免轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民。在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一個剛性的制度安排，在一些財政情況不太好的地區(qū)，融資而言就是一個壓力。因此，無論此項投入是由中央財政全額承擔，還是由“中央財政根據(jù)地區(qū)不同給予補貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會“斷炊”、“崩潰”，成為很現(xiàn)實的問題，特別是對財力脆弱的地方財政而言。

　　2.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體制不健全。一直以來我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤銷，費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行。這些地方性養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。

　　3.保障水平低。“新農(nóng)保”計劃2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。而根據(jù)2008年中國人口信息數(shù)據(jù)，而鄉(xiāng)村總?cè)丝跒?.2億人;2008年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)為5595萬人，但是面對如此低覆蓋面，當前經(jīng)濟條件和政策條件下，農(nóng)村養(yǎng)老保險全面鋪開還有很大的難度，無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的基本生活需要，缺乏社會保險應有的社會性。由于農(nóng)民的參保意識不夠強，相當部分的農(nóng)民對保險認識不足，了解不夠，會致使參保意識不強。

　　4.覆蓋面窄。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的設計偏重于農(nóng)村留守人員，對于被征地農(nóng)民和返鄉(xiāng)的進城務工人員沒有做出合理的設計，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網(wǎng)。

　　5.農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度供給嚴重不足，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度強烈的需求源自我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及計劃生育的成功實行，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化，老齡化問題的日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養(yǎng)老保險制度明顯地偏向于城市，導致農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度供給嚴重不足，因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在嚴重的供需不平衡。

　　6.新養(yǎng)老保險立法效應滯后。法律是通過強制性手段來規(guī)范公民行為，維護社會的安定有序，遵紀守法是每個公民應盡的責任和義務。盡管今年我國出臺了第一部<社會保險法>但由于新法剛剛推出，因為各地以前法規(guī)不統(tǒng)一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至是矛盾之處，從而使現(xiàn)法能否有效發(fā)揮出應有的作用。針對農(nóng)民工的社會保險方面實用性到底如何有待于時間的考驗。

　　二、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議

　　為進一步加快推進新農(nóng)保工作，改善制度實施效果，提出如下建議：

　　1.加快實施新立法的進程。新立法中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的重要保障，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的一項重要舉措。有助于解決農(nóng)村養(yǎng)老困境，消除農(nóng)民的養(yǎng)老的后顧之憂.保證基金籌集的穩(wěn)定性和保值增值的安全性，確保我國農(nóng)保事業(yè)健康發(fā)展。

　　2.改革籌資方式，建立政府、集體和農(nóng)戶共同負擔的多元籌資機制。為解決我國社會保障基金嚴重不足的問題，引入集體與農(nóng)戶共同參與的多元籌資機制就顯得勢在必行。農(nóng)民作為社會保障的受益主體理應負擔其中的一部分費用，但是考慮到農(nóng)民大多為低收入群體，建立在多元籌資機制基礎上的社會保障需采取逐步推進的方式進行。

　　3.應該在健全機制的基礎上，采取因地制宜的策略，分層分類地推進農(nóng)村社會保障工作。在富裕地區(qū)，可以仿效城市社會保障的和經(jīng)驗，全面展開養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)保險;而在貧困的地區(qū)，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性和選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點推行養(yǎng)老保險;在疾病多發(fā)的地方，重點推行醫(yī)療保險或農(nóng)民醫(yī)療合作制度;在貧困地區(qū)，重點推行優(yōu)撫、優(yōu)教與最低生活保障制度。

　　4.提高保障水平，加大中央和地方財政的支持力度。盡管有地方性補助和個人賬戶支持，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的貧困人口，中央財政補貼無疑是保障的主要來源。中央政府應進一步加大保障力度，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)予以更大政策傾斜。

　　5.針對不同人群需求，建立多層次的農(nóng)保制度。在制度的構(gòu)建過程中，參保對象的經(jīng)濟能力和所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平固然是主要考慮因素，但社會保險作為一項公共產(chǎn)品，不同人群對它的需求狀況也不可忽略。有關學者提出，我國農(nóng)保的參保對象大致可分三類：一般農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工。農(nóng)保制度應當充分考慮其特點來建立。對被征地農(nóng)民，政府補貼應主要由安置補助費和土地補償費的一定比例組成，若仍不足，則由當?shù)卣?ldquo;兜底”。對有工資收入且流動性較強的農(nóng)民工群體，因其工種的多樣性，應進一步劃分：與用人單位建立勞動關系者應被納入現(xiàn)行制度，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險;返鄉(xiāng)務農(nóng)者可在原籍所在地參保，在城務工期間的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶基金并入原籍農(nóng)保制度;從事流動性強工種的農(nóng)民工參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法參保。

　　6.規(guī)范基金的運營和監(jiān)管，確保其保值增值。新農(nóng)保由各級人力資源和社會保障部門履行監(jiān)管職責，定期公開參保人繳費和待遇等信息，接受公眾監(jiān)督。此外，還可引入獨立于基金運營機構(gòu)之外、具有權(quán)威性和公平性的社會監(jiān)管機構(gòu)，以制約農(nóng)保管理部門的活動。