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政府或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)探析

時(shí)間: 賈蘭蘭 薄松1 分享

從1998年起,我國政府實(shí)行積極的財(cái)政政策,利用國債籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用是毋庸質(zhì)疑的。2001年我國要繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策,主要包括:一是繼續(xù)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債;二是發(fā)行特種國債,以支持西部大開發(fā);三是適當(dāng)改善居民收入,刺激消費(fèi),擴(kuò)大內(nèi)需。因此,適當(dāng)擴(kuò)大國債規(guī)模仍然是我國目前宏觀調(diào)控政策的理性選擇之一,但國債規(guī)模的擴(kuò)大在拉動(dòng)民間投資與消費(fèi),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),無疑會(huì)加大政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這一點(diǎn)上,得到國內(nèi)理論界的廣泛關(guān)注,并已建立起相應(yīng)的國債風(fēng)險(xiǎn)定性與定量分析的機(jī)制。筆者認(rèn)為,我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同于一般經(jīng)濟(jì)實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn),財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者,銀行風(fēng)險(xiǎn)與國企風(fēng)險(xiǎn)等最終都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅包括國債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),這種顯形的直接由信用約束帶來的風(fēng)險(xiǎn),從更廣的角度來說,它還應(yīng)包括或然的由道德約束帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。比如:“準(zhǔn)國債”風(fēng)險(xiǎn),地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn),銀行經(jīng)營與國企經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等這樣一些由政府提供或明或暗的擔(dān)保而帶來的不確定性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn))。當(dāng)然,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,要防止全部的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是不可能的,但研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的是正確認(rèn)識(shí)造成風(fēng)險(xiǎn)的各種因素的產(chǎn)生機(jī)理,并以此為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的解決措施。
本文僅從或有負(fù)債角度去探析一下我國目前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。
一、政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的定性分析
2000年7月1日起開始實(shí)施的《會(huì)計(jì)法》第十九條規(guī)定,“單位提供的擔(dān)保、未決訴訟等或有事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定,在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中予以說明。”或有事項(xiàng)準(zhǔn)則將或有負(fù)債定義為“ 過去的交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù),其存在必須通過未來不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí);或過去的交易或事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù),履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)或該義務(wù)的金額不能可靠的計(jì)量。”據(jù)此,我們不難發(fā)現(xiàn)作為一個(gè)理性的決策者不僅僅要考慮現(xiàn)實(shí)的確定的經(jīng)濟(jì)因素,還要關(guān)注處理各種不確定因素。那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,理性的政府決策者。要在決策時(shí)充分反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),就必須引入“或有”’與“隱性”政府負(fù)債等新的概念,以測(cè)度和規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)。
或有債務(wù)的形成機(jī)制與一般確定性的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不同,可以說是一種由過去交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù),它相當(dāng)大程度上是以政府道德為基礎(chǔ)產(chǎn)生的,所以這里我們從其基本特征——“或有”、“道德約束”來探討政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì):
1.首先,應(yīng)明確“或有”的內(nèi)容,它本身就含有隨機(jī)的意思,政府面;臨一些隨機(jī)發(fā)生的事變,就會(huì)做出相應(yīng)的支出,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,這種職責(zé)承擔(dān)的概率及其負(fù)債規(guī)模取決于外生條件與內(nèi)生條件。所謂外生條件是指諸如自然災(zāi)害與銀行危機(jī)這樣的突然事變;所謂內(nèi)生條件是指政府對(duì)某些承諾在先的項(xiàng)目的最終責(zé)任,比如:政府出面擔(dān)保(對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購的保護(hù)價(jià))或保險(xiǎn)的若干投資項(xiàng)目,一旦出現(xiàn)虧損或破產(chǎn),政府就要拿錢支付;還有若政府監(jiān)管與規(guī)制的績(jī)效一旦發(fā)生問題,造成金融秩序與市場(chǎng)秩序的混亂,這時(shí)中央政府在財(cái)政上也會(huì)面臨事先不曾預(yù)見到的支出壓力。
2.其次,應(yīng)明確“道德約束”是相對(duì)于“信用約束”而言的,我們認(rèn)為國債的實(shí)質(zhì)是政府通過債務(wù)關(guān)系或信用手段取得的財(cái)政收入,這里政府憑借信用舉債,相應(yīng)的就有了債權(quán)債務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生,這里必然伴隨著信用風(fēng)險(xiǎn)。在我國由于長期實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制,地方政府無權(quán)發(fā)行債務(wù),中央政府擔(dān)任著堅(jiān)持社會(huì)正義與公平的道德義務(wù)。在或有債務(wù)上,中央政府不得不承擔(dān)道義責(zé)任。當(dāng)各種金融投資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí),中央必定出面營救,從而在市場(chǎng)上形成道德風(fēng)險(xiǎn):以中央政府為一方(委托人),以脆弱的銀行體制、低效的國有企業(yè)、地方政府為另一方(代理人),形成一種委托代理關(guān)系,而政府又無法對(duì)銀行、國企與地方政府實(shí)行有約束力的契約關(guān)系、到頭來,一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),所有代理人都會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)向中央政府轉(zhuǎn)移,這會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)越出中央政府預(yù)算控制的范圍。
二、政府或有負(fù)債的成因分析
市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的社會(huì)主義改革中,由于投資體制、企業(yè)體制、金融體制改革的深化,政府財(cái)政,尤其是中央政府財(cái)政面臨越來越大的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性壓力,而政府在制定財(cái)政時(shí)如未留意這種趨勢(shì)的變化,那么風(fēng)險(xiǎn)無疑會(huì)加大。
1.“準(zhǔn)國債”風(fēng)險(xiǎn):所謂“準(zhǔn)國債”是指各政府部門所發(fā)行的有財(cái)政擔(dān)保的債券,如行業(yè)主管部門債券、政府性銀行債券等。這部分債務(wù)也是由法律和合同認(rèn)可的,要求及時(shí)全額償還。與國債不同的是發(fā)行準(zhǔn)國債的各行業(yè)主管部門和政策性銀行都有除財(cái)政撥款以外的收入來源,所以,他們的借債只能部分地要求財(cái)政償還,中央政府對(duì)這一部分債務(wù)承擔(dān)著信用風(fēng)險(xiǎn)和道義風(fēng)險(xiǎn)。
2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn):由于我國法律規(guī)定地方政府不能自行發(fā)債,所以,地方政府債務(wù)主要是地方政府通過地方信托投資機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外的借款和地方的國有企業(yè)以財(cái)政為擔(dān)保的債務(wù)。目前,這部分債務(wù)可以說是一個(gè)“黑箱”,誰也說不清其規(guī)模有多大。這部分債券是由擔(dān)保形成的,即是或有的,不一定要償還的。這部分債務(wù)的承擔(dān)者首先應(yīng)是借債的投資機(jī)構(gòu)和國有企業(yè),然后才是地方政府。只有在地方政府財(cái)政難以償還的情況下,中央財(cái)政才可能給予必要的支持。但在這種條件下,又有可能引發(fā)新的道德風(fēng)險(xiǎn),即地方政府(以及下面將要提到的企業(yè)與發(fā)展銀行)知道反正中央政府會(huì)充當(dāng)最終的支付人,便會(huì)放松自己的努力,從而使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)行的概率大大上升。
3.社會(huì)保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn)(主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口風(fēng)險(xiǎn));長期以來,我國社保制度實(shí)行的是廣就業(yè)、低工資、多補(bǔ)助的政策,社會(huì)保障所需資金全部由國家和企業(yè)包攬,個(gè)人不承擔(dān)費(fèi)用且實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,沒有積累。在老齡化高峰逼近和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的新形勢(shì)下,現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保障模式必須改革。目前,我國確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式,但多數(shù)地區(qū)個(gè)人賬戶是“空賬”運(yùn)行,實(shí)際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。為彌補(bǔ)歷史欠賬,支持國企改革和維持社會(huì)穩(wěn)定,對(duì)于社保資金的缺口,財(cái)政肯定是要拿出資金來彌補(bǔ)的。對(duì)于這部分債務(wù),財(cái)政是不應(yīng)全額負(fù)擔(dān)的,但由于歸還的時(shí)間和數(shù)額有很大的不確定性,因此潛在的風(fēng)險(xiǎn)是很大的。
4.銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和國企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn):銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和國企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都有可能通過兩種途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):一是由于國企和銀行經(jīng)濟(jì)效益低下,會(huì)制約財(cái)政收入的增長。二是銀行和部分國企處于國民經(jīng)濟(jì)命脈產(chǎn)業(yè)地位,財(cái)政必須予以扶持。特別是在目前我國國有經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)仍然是“三位一體”的情況,這種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化途徑表現(xiàn)得更明顯。1998年財(cái)政向銀行發(fā)行2700億國債給銀行注資;1999年建立資產(chǎn)管理公司向銀行發(fā)行財(cái)政擔(dān)保的債券,按面值購買銀行不良貸款,然后通過債轉(zhuǎn)股給國家經(jīng)貿(mào)委指定國有企業(yè)豁免債務(wù)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,對(duì)銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和國企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最能控制的主體當(dāng)然應(yīng)是其自身,國家從國民經(jīng)濟(jì)的整體利益考慮進(jìn)行扶持,但不是說銀行和國企風(fēng)險(xiǎn)都要由財(cái)政承擔(dān),這部分債務(wù)對(duì)財(cái)政來說是或有的,又是不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的。
以上四個(gè)方面是目前我國政府或有債務(wù)的主要內(nèi)容,除此之外,還包括:為維持本國金融體系穩(wěn)定,特別是在金融危機(jī)的時(shí)候,財(cái)政對(duì)金融體系重要功能的維護(hù)力度,對(duì)所有存款人的保護(hù),都會(huì)大大超過法律義務(wù),也會(huì)大大超過政府保險(xiǎn)計(jì)劃所承諾的限度,從而給財(cái)政帶來或有風(fēng)險(xiǎn);財(cái)政對(duì)于通貨穩(wěn)定、固定匯率、中央銀行體系的支持,在危機(jī)時(shí)機(jī)可能會(huì)迫使中央財(cái)政參與國際性的援助計(jì)劃方案,這又是契約外的或有的隱性的債務(wù);最后,再如實(shí)現(xiàn)無法預(yù)料的自然災(zāi)害所引起的或有的、額外的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),比如,1998年中國洪災(zāi),2000年北京沙塵暴。
目前我國政府債務(wù)無論是顯形的還是隱性的,從某種程度上說是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革不得不付出的代價(jià),但這里我們分析的政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的形成并不是偶然的,有著深層次的原因:
1.首先,由于我國目前采取的預(yù)算管理辦法存在缺陷:一是時(shí)間跨度短,往往重視年度預(yù)算,無法考慮由政府建立養(yǎng)老金和其他政府津貼計(jì)劃,也無法分析由政府發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn);二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量,不考慮負(fù)債的增加,也不考慮或有債務(wù),不考慮財(cái)政的過去承諾所引發(fā)的未來成本。這種短期的,并且以現(xiàn)金流而非負(fù)債的預(yù)算管理會(huì)造成不穩(wěn)定,帶來財(cái)政成本的轉(zhuǎn)移;三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力,大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外,這在法制國家是極不正常的,必須整治。
2.其次,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革,我國長期以來的那種統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制也要求變革,但由于缺乏成熟的法律體制規(guī)范,以及微觀經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄,形成了以中央為一方,其他經(jīng)濟(jì)主體如地方政府、銀行、企業(yè)為另一方的一種不確定的委托代理關(guān)系,其內(nèi)在蘊(yùn)涵著巨大的或有債務(wù)危機(jī),使中央財(cái)政不得不面臨潛在的壓力。
企業(yè)、銀行、政府“三位一體”的國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定著財(cái)政為銀行和國企提供隱性的債務(wù)擔(dān)保,但由于國有企業(yè)經(jīng)營效率不高,其資產(chǎn)的流動(dòng)性尤其是變現(xiàn)能力差,再加上風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄,無疑會(huì)造成企業(yè)債務(wù)向銀行債務(wù)轉(zhuǎn)移,銀行債務(wù)向政府債務(wù)轉(zhuǎn)移的結(jié)果,在這樣一個(gè)委托代理關(guān)系系統(tǒng)內(nèi)部,財(cái)政始終必須承擔(dān)社會(huì)道義責(zé)住以及由此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。改革至今,必須改變這種現(xiàn)狀,今后除對(duì)于處于國民經(jīng)濟(jì)命脈的國有企業(yè)進(jìn)行必要的資金支持以外,對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè),國家只能以社會(huì)管理者的身份征收稅收和以資本所有者的身份取得收益,不再干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營活動(dòng),對(duì)國企債務(wù)也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負(fù)有限責(zé)任,不能再無休止地指令銀行對(duì)國有銀行貸款和對(duì)企業(yè)貸款提供擔(dān)保,這樣只會(huì)使今后的財(cái)政不堪重負(fù)。

三、政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制分析
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府或有負(fù)債的產(chǎn)生有著不可抗拒的因素,其風(fēng)險(xiǎn)不同于一般的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),有著其特殊性,政府作為一個(gè)理性的決策者,就必須充分認(rèn)識(shí)這種或有的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
目前,主張將或有負(fù)債顯性化的人士認(rèn)為,這樣做等于政府事先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作了承諾,人們的僥幸心理會(huì)下降,潛在各方增加政府或有負(fù)債的可能性減小,其道德風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低。但反對(duì)的意見卻不這樣認(rèn)為,在某些領(lǐng)域政府不可能真正做到“甩手不管”,因此中央財(cái)政的道德風(fēng)險(xiǎn)卻不一定會(huì)減小,這里分歧主要在于政府承諾的可信度。因此,芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)系著名教授Robert Townwnson提出一個(gè)“有限承諾”理論,認(rèn)為應(yīng)分辨不同的項(xiàng)目,找出什么領(lǐng)域政府對(duì)隱性負(fù)債做出承諾,并且找出最合理的承諾限度?,F(xiàn)在理論界對(duì)或有負(fù)債是否在預(yù)算體制中予以考慮仍存在爭(zhēng)議,IMF提出的《提高財(cái)政事務(wù)透明度的準(zhǔn)則》中提到“財(cái)務(wù)報(bào)表公布時(shí),年度財(cái)政預(yù)算應(yīng)說明或然負(fù)債、征稅支出、準(zhǔn)財(cái)政
行為的性質(zhì)及其財(cái)政重要性。”
在我國或有負(fù)債的存在和發(fā)展與國有企業(yè)、國有銀行體制問題息息相關(guān),因此,我國必須建立起一個(gè)處理或有負(fù)債的預(yù)算框架,充分認(rèn)清或有負(fù)債的規(guī)模。首先,在預(yù)算體制改革的過程中我們可以借鑒會(huì)計(jì)上對(duì)不確定性經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理的原則:如謹(jǐn)慎性原則——對(duì)或有債務(wù)的規(guī)模作出恰當(dāng)?shù)墓烙?jì);中性原則——建立起或有債務(wù)信息系統(tǒng),以期降低或有風(fēng)險(xiǎn)。其次,可以在預(yù)算決策之外,專門準(zhǔn)備一份材料,提供預(yù)算中所包含的或有負(fù)債和其他隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的背景信息。如:計(jì)算出各種財(cái)政負(fù)債的可能成本,再分別乘以它們各自承諾兌現(xiàn)的概率,設(shè)Xi為第I種財(cái)政負(fù)債的可能成本,Pi為其兌現(xiàn)的概率,則∑XiPi(Xi)就為預(yù)算所面臨的風(fēng)險(xiǎn)均值的額度,但這需要建立關(guān)于財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)比較完整的賬戶,而事實(shí)上我國政府現(xiàn)在沒有精確的綜合的財(cái)務(wù)報(bào)表,這有一定的難度。再次,應(yīng)整治政府預(yù)算外與制度外收入:如費(fèi)改稅和建立基金預(yù)算,將確有必要保留的收入項(xiàng)目以一定形式納入預(yù)算管理的軌道,成為財(cái)政能統(tǒng)一管理和調(diào)度的資金,這有利于緩解預(yù)算資金分配的壓力,規(guī)范政府收入秩序,提高財(cái)政活動(dòng)透明度以及抵御或有風(fēng)險(xiǎn)的能力。
此外,我們還應(yīng)建立起一個(gè)處理財(cái)政或有負(fù)債的法律框架,對(duì)中央與地方的支出與負(fù)債責(zé)任的劃分在法律上更明確地予以規(guī)范。目前,可以賦予地方政府適度的債務(wù)融資權(quán)力,即允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況發(fā)行一定數(shù)量的公共工程建設(shè)債券,同時(shí)要求地方政府對(duì)其承擔(dān)償還責(zé)任,使發(fā)行主體的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期收益相對(duì)稱,這種通過規(guī)范的債務(wù)籌資要比其采取“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”辦法籌資要強(qiáng)得多;同時(shí),還必須全面清理整頓地方政府融資行為,徹底解決地方政府融資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況,逐步建立起規(guī)范的地方政府公債制度,這不僅能提高地方政府財(cái)政能力,而且有利于減少地方政府對(duì)中央財(cái)政無償撥款的依賴,從而減少中央財(cái)政的壓力。

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