社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理現(xiàn)狀和問題

　　隨著《中華人民共和國社會保險法》于 2011 年 7 月 1 日的正式實施，如何依法行政、依法經(jīng)辦社會保險業(yè)務(wù)，進一步發(fā)揮機構(gòu)職能成為各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)面對的嚴峻挑戰(zhàn)。而認識各級經(jīng)辦機構(gòu)的管理現(xiàn)狀并解決其中的問題成為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)的前提條件。當前，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理中存在著征繳機構(gòu)不統(tǒng)一、基金管理和監(jiān)督機制未落實、服務(wù)意識弱化等問題。與國際上經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一辦理各險種業(yè)務(wù)的費用征繳模式和節(jié)約成本、提高效率、“以人為本”的服務(wù)理念還有不同程度的差距。

　　從行政設(shè)置和職能劃分來看，中國的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)分為中央和地方兩個層次。地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)包括省、地(市)和縣(區(qū))三級。省、地兩級負責指導(dǎo)和經(jīng)辦的雙重職能，縣(區(qū))一級主要負責經(jīng)辦工作，他們直接為參保單位和參保者個人辦理社會保險各項業(yè)務(wù);也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)還設(shè)有社會保障事務(wù)所作為業(yè)務(wù)平臺，從事社會保險經(jīng)辦工作。相對于縣(區(qū))一級經(jīng)辦機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)的社會保障事務(wù)所不僅因為行政區(qū)劃而更加貼近民眾，在業(yè)務(wù)種類上，更增加了除社會保險(障)之外諸如低保、勞動手冊、廉租房申請等各項民生需求。因此，后者的管理水平和服務(wù)水平直接決定了民眾的滿意程度。本文討論的重點便是地方層次的省、地(市)、縣(區(qū))一級經(jīng)辦機構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)社會保障事務(wù)所。

　　一、社會保險費征繳管理體制。

　　1999年國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定社會保險費的征收機構(gòu)由省、自治區(qū)和市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)部門征繳，也可以由勞動和社會保障部門設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征繳。到 2002 年上半年，相繼有部分省、自治區(qū)、市實行了稅務(wù)部門征繳。從全國來看，到目前為止，既有部分地區(qū)完全由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一征收，也有部分地區(qū)完全由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，還有的地區(qū)則由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門共同征收這三種情況并存的局面，并由此引發(fā)了如下問題：

　　1.征繳部門不統(tǒng)一，工作不易協(xié)調(diào)。目前，部分地區(qū)的稅務(wù)部門征繳社會保險費，不能依據(jù)《稅收征收管理法》，只能依據(jù)《社會保險費征收暫行條例》，而后者并沒有明確哪個部門是征繳主體。在社會保險費的征繳工作中，由于社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門要相互傳遞涉及征繳工作的多項信息，工作環(huán)節(jié)和工作量增多，在一些地區(qū)這兩個部門對社會保險征繳計劃很難達成共識，計劃下達難，兩個部門之間容易產(chǎn)生矛盾。

　　2.征繳管理和社會保險管理相脫節(jié)，參保人權(quán)益受損。社會保險從參保登記、繳費申報、基數(shù)核定到費用征繳、權(quán)益記錄以及待遇支付是一個有機整體。例如，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式的基本養(yǎng)老保險制度中，養(yǎng)老保險待遇與繳費情況相對應(yīng)，且個人繳費記錄要伴隨參保人員一生。再如：居民基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的待遇享受情況也與單位和個人繳費情況緊密掛鉤。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門同時征繳導(dǎo)致參保人員管理信息與繳費信息分別在兩個信息系統(tǒng)運行，由于兩個部門溝通不及時，造成本應(yīng)統(tǒng)一的費用征繳信息流與基金流分割，影響個人賬戶記錄、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移、退休待遇核定。同時，參保單位和個人對于往返于兩個部門之間意見頗多，不利于體現(xiàn)以人為本的服務(wù)理念，人為地增加了參保單位和個人的參保負擔。

　　二、社會保險基金管理。

　　(一)基金管理現(xiàn)狀和問題。

　　近幾年來，全國社會保險總收入都超過了 1 萬億，其中，2010年更是達到18 823億元。

　　老百姓的養(yǎng)命錢逐年在增加，一方面能起到穩(wěn)定民心的作用;另一方面也會引起民眾及社會各界更多的擔憂。而 2006 年的“上海社保案”更是讓全體民眾憂心忡忡。在此之后，盡管以上海為代表，全國許多地區(qū)紛紛在社會保險基金的財務(wù)管理中引入了“收支兩條線”的管理方式。然而，因為諸多因素的掣肘，這種管理方式并未有效落實。使得以下問題依然存在：

　　1.社會保險費的坐收坐支。按照“收支兩條線”的管理，社會保險費征繳之后進入基金收入戶，而基金支出戶負責待遇發(fā)放等各種支出項目，且這兩個賬戶之間還需經(jīng)過財政部門直接監(jiān)管的財政專戶。然而，全國很多地區(qū)依然存在社會保險費征繳之后并未經(jīng)過這三個賬戶且直接支取的所謂“坐收坐支”現(xiàn)象。

　　2.社會保險基金擠占和挪用的問題。社會保險基金作為公共資金本應(yīng)專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用。現(xiàn)實情況卻是：部分地區(qū)沒有將社?；甬斪龉操Y金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。甚至存在社會保險基金被挪用作財政支出和違規(guī)投資的現(xiàn)象。

　　即便是于 2011 年 7 月 1 日生效的《中華人民共和國社會保險法》在相應(yīng)條款當中也存在不足。首先，該法并未引入“收支兩條線”的基金管理方式，這使得“收支兩條線”僅限于人力資源和社會保障部門以及各地的行政法規(guī)，其法律約束力明顯不足。其次，該法中盡管規(guī)定了社會保險基金不得違規(guī)投資運營、挪用;財政和審計部門的監(jiān)管;社會保險監(jiān)督委員會的設(shè)立和監(jiān)督職能;經(jīng)辦機構(gòu)對基金管理的信息披露機制。但卻未對發(fā)生上述情況之后該如何懲罰做出具體規(guī)定。

　　因此，難以從法律方面有效解決以上問題。

　　(二)對策建議。

　　普遍推行并落實“收支兩條線”的基金管理方式;并強化監(jiān)管力量，落實監(jiān)管責任，構(gòu)建主輔分明、多重監(jiān)管的基金監(jiān)管結(jié)構(gòu)。“收支兩條線”的基金管理方式早已建立，缺的是普遍推行并落實;行政部門、財政、審計早已參與監(jiān)管環(huán)節(jié)，《社會保險法》也明確要求建立社會保險監(jiān)督委員會，同樣也缺少落實。

　　2010 年全國社會保險基金收入已接近 2 萬億，理應(yīng)強化并落實相關(guān)監(jiān)管力量，以滿足社?；疬\營、管理的需要。在監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)方面，構(gòu)建一個主輔分明、多重監(jiān)管的基金監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。人力資源和社會保障行政部門是社會保險基金監(jiān)督的主體，從制定相關(guān)政策開始，對社保基金運營的全過程進行全方位的監(jiān)督;財政部門的監(jiān)督主要通過對財政專戶的管理來進行，對基金的財務(wù)制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督;審計監(jiān)督依法對社會保險基金資金管理及使用情況進行事后的審計監(jiān)督。

　　各部門的監(jiān)督各有側(cè)重，在相關(guān)的監(jiān)管領(lǐng)域，都要履行好各自的職責。

　　三、服務(wù)理念、服務(wù)意識和服務(wù)態(tài)度。

　　(一)現(xiàn)狀和問題。

　　社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在運行和管理當中，相當一部分機構(gòu)和工作人員尚未形成“服務(wù)型政府”“、公共服務(wù)”的工作理念，缺乏“以人為本”、為民服務(wù)的意識，相反，“主仆不分”的意識和現(xiàn)象依然普遍。在接待參保者個人和單位時，許多經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員服務(wù)態(tài)度生硬、語言粗俗;自恃了解和掌握相關(guān)政策而對服務(wù)對象的詢問或質(zhì)疑冷嘲熱諷;經(jīng)辦機構(gòu)或部門之間相互踢皮球;將服務(wù)對象晾在一邊，置之不理;因辦理程序復(fù)雜而推諉、拖延。在工作時間安排上向其他政府部門看齊，“朝九晚五”、周末雙休，因而工作時間和服務(wù)對象的工作時間重疊，很多時候參保者個人需要在工作時間請假來辦理業(yè)務(wù)。

　　即使請假，又因為經(jīng)辦機構(gòu)中午午餐及休息時間兩三個小時，有效服務(wù)時間進一步壓縮而多次往返。這樣不合理的時間安排給服務(wù)對象造成極大的不便。以上種種現(xiàn)象使得長期以來形成的所謂“門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象未得到根本性的改變。值得一提的是，作為地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)向民眾進一步延伸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)社會保障事務(wù)所，近年來為集中辦事流程而在社會保險經(jīng)辦之外增加的諸如低保、公共就業(yè)服務(wù)咨詢、廉租房申請等便民服務(wù)項目也因為上述現(xiàn)象的存在而未能收到應(yīng)有的服務(wù)效果，民眾對服務(wù)的滿意度不高。

　　(二)對策建議。

　　1.樹立“社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦是提供公共服務(wù)”的服務(wù)理念。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是由財政供款、免費為參保單位和參保者個人提供經(jīng)辦服務(wù)的專門機構(gòu)，是服務(wù)型政府履行公共服務(wù)職能的重要機構(gòu)，是社會基本公共服務(wù)體系的組成部分，這些機構(gòu)提供的服務(wù)是不折不扣的公共服務(wù)。

　　2.社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦要實現(xiàn)“以人為本”的服務(wù)意識和服務(wù)方式。市場經(jīng)濟中的買方市場時刻體現(xiàn)顧客偏好，由此成為公共服務(wù)理念的源泉。建設(shè)服務(wù)型政府，由政府提供公共服務(wù)的價值觀正是基于這一認識而提出的。服務(wù)型政府提供公共服務(wù)要求將服務(wù)對象(即參保者個人和企業(yè))視為顧客，公共資源的使用必須以人為本，以滿足顧客(服務(wù)對象)需求為己任，提供服務(wù)的滿意度應(yīng)盡量不受服務(wù)提供者的主觀意識和態(tài)度的影響。為此，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)強化“以人為本”的服務(wù)意識并通過內(nèi)部考核來規(guī)范工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式，才能杜絕辦事推諉、拖拉、態(tài)度生硬和踢皮球等常見現(xiàn)象。也正是因為“以人為本”服務(wù)意識的建立，經(jīng)辦機構(gòu)才能夠合理安排工作時間方便服務(wù)對象。具體建議是：借鑒郵局和銀行等窗口服務(wù)行業(yè)的工作時間。這些服務(wù)行業(yè)上班時間早、中午照常辦理業(yè)務(wù)、周末單休、節(jié)假日休息時間較短，因而其有效服務(wù)時間較長。