良好的社?；鸨O(jiān)管，必須以一套良好的管理體制為基礎(chǔ)。目前我國社?；鸬谋O(jiān)管，主要以行政監(jiān)管為主，結(jié)果造成政企不分、政事不分，出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。本文以社?；鸨O(jiān)管的法律制度為切入點(diǎn)，探討社?；鸨O(jiān)管法律制度存在的問題，并對逐步完善相應(yīng)的法律制度提出自己的看法。

　　社?；鸨O(jiān)管存在的問題

　　1.社?；鸨O(jiān)管法律存在缺失。1996 年以來，國務(wù)院和勞動保障部、財政部先后頒布了一系列規(guī)章制度，如《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等。這些大多以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現(xiàn)的文件，架構(gòu)起社會保障的法律框架，雖然形成了財政監(jiān)管、審計監(jiān)管、銀行監(jiān)管和內(nèi)部控制的監(jiān)管體系，但從法律體系上看，都屬于部委規(guī)章，立法層次低，零散而混亂，權(quán)威性差，缺乏較高的法律效力，對違規(guī)后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也沒有明確規(guī)定。

　　2.社?；痤A(yù)算管理不夠健全。由于沒有把社保基金的預(yù)算管理納入法制規(guī)范，社?；鸬墓芾沓尸F(xiàn)出管理分散、政出多門的現(xiàn)象，以致出現(xiàn)了勞動行政部門及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)挪用“兩項(xiàng)基金”蓋大樓、搞房地產(chǎn)、興辦實(shí)體、濫提管理費(fèi)等問題，甚至發(fā)生了上海社保基金案等重大案件。要杜絕這些問題，必須從源頭上建立健全法律制度，首先是要做好社會保障基金的預(yù)算管理，以便政府從宏觀上規(guī)劃社會保障事業(yè)，統(tǒng)籌社?；鸬陌才牛ＷC社?；鸬氖罩蓷l線管理，節(jié)省管理成本，防止社?；鹆魇?。

　　3.社保基金監(jiān)管力量比較薄弱。為了加強(qiáng)對社?；鸬谋O(jiān)督檢查，財政部、審計署相繼成立了社會保障司，勞動保障部也設(shè)立了基金監(jiān)督司，履行內(nèi)部行政監(jiān)督職能。但目前我國每年五項(xiàng)社?；鸬氖罩б?guī)模超過 2 萬億元，而部分地區(qū)社?；鸨O(jiān)管的力量比較薄弱，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，工作能力和責(zé)任心不強(qiáng)，直接導(dǎo)致我國社會保障基金監(jiān)管的立法層次較低，執(zhí)法缺乏權(quán)威性。

　　4.社?；鸨O(jiān)管透明度較低。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，社會保障部門充當(dāng)委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒有透明的信息披露，缺乏市場監(jiān)督。上海社?；鸢傅纳姘溉藛T，將大量的社保基金通過委托貸款的方式投入房地產(chǎn)和股市，并委托證券公司做國債回購、協(xié)議委托理財?shù)?。這種情況能夠出現(xiàn)，顯然與監(jiān)管缺乏透明度大有關(guān)系。作為資產(chǎn)管理者的政府，應(yīng)當(dāng)對社?；疬\(yùn)營管理信息充分公開，通過相關(guān)規(guī)定確定信息公開制度，讓普通公民都對基金的使用以及運(yùn)行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

　　5.社?；鸫嬖谳^大缺口。我國養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制到“統(tǒng)賬結(jié)合”的轉(zhuǎn)軌過程中，存在著巨大的 資 金 缺 口。 由 于 測 算 的 口 徑 不同，對養(yǎng)老金缺口的估計數(shù)目差別很大，從兩三萬億到八九萬億不等。為了彌補(bǔ)社?；鸬牟蛔悖瑖以诨I集社?；鸱矫嬉苍龀鲞^努力，2001 年 6 月，國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，規(guī)定“國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金”，以彌補(bǔ)社保基金的不足。但由于多種原因，方案出臺后，股市持續(xù)下跌，2002年 6 月，國務(wù)院決定除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行該辦法。到 2009 年 6 月，財政部、國資委、證監(jiān)會、全國社?；鹄硎聲致?lián)合發(fā)文，啟動了部分國有股劃撥充實(shí)社?；鸬母母?。這些政策和措施，為社?；鹛峁┝朔€(wěn)定的資金來源，對我國社保事業(yè)的發(fā)展有推動作用，而且還有助于資本市場的良性發(fā)展。但也應(yīng)看到，目前社?；鸬娜笨谌匀缓艽?。據(jù)統(tǒng)計，截至 2005 年底，全國養(yǎng)老金“空賬”已達(dá) 8000 億元，而目前這個數(shù)字已超過萬億。

　　6.社?；鹫魇沾嬖谳^大問題。我國社?；鸬氖绽U，是以社會保險費(fèi)的形式征收，收費(fèi)的法制性、規(guī)范性和強(qiáng)制性比較差。按照 1999 年國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，社會保險費(fèi)既可以由勞動保障部門征收，也可以由稅務(wù)部門征收。目前已有十幾個省市由地方稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)。但既然不是稅收，社會保險費(fèi)就不適用于稅收征管法的相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中，社?；鹗绽U的基數(shù)核定不實(shí)的問題比較突出，致使拖欠、不繳或少繳社會保險費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍，且征收成本較高。

　　社?；鸨O(jiān)管的改革對策為了保證社?；鸬陌踩\(yùn)轉(zhuǎn)，必須大力完善監(jiān)管體制，解決法律制度不健全、立法監(jiān)管力度弱、司法監(jiān)管無法可依等問題。完善社?；鹜顿Y監(jiān)管的法律制度，是其中十分重要的一個方面。相對來說，國外社?；鸬谋O(jiān)管法律比較健全，如在澳大利亞有《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)管法》、《強(qiáng)制年金監(jiān)管條例》，英國有《養(yǎng)老金法案》，美國有《社會保障法》等。而我國現(xiàn)行的社?；鹜顿Y監(jiān)管的法律規(guī)范，大都屬于“暫行辦法”、“試行辦法”、“通知”等行政性的政策、法規(guī)，還沒有一部全國人大立法通過的正式社會保障法律。從廣義的法律體系來看，它們都屬于部委規(guī)章，屬于較低層次的法律，權(quán)威性較差。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》在立法技術(shù)上過于粗線條，導(dǎo)致原則性條款多，具體操作性條款少。由于條款不具體，通常要在法律頒布后再頒布實(shí)施細(xì)則，而實(shí)施細(xì)則如果滯后，無疑會給監(jiān)管帶來諸多不便。而現(xiàn)有的《信托法》、《證券法》等，也都不能完全適用于社保基金的投資監(jiān)管，因而有必要專門針對社?；鹜顿Y監(jiān)管，制定《社會保障基金投資監(jiān)管法》。

　　從世界各國流行的投資監(jiān)管的相關(guān)法律制度來看，社會保險基金監(jiān)管理念主要有兩種，一種是信托監(jiān)管，一種是嚴(yán)格限量監(jiān)管。信托監(jiān)管的前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟，金融體制完善，基金管理機(jī)構(gòu)已得到一定程度發(fā)展，有完善的資本市場、各種中介機(jī)構(gòu)組織、比較發(fā)達(dá)和成熟的金融監(jiān)管系統(tǒng)來支撐，并需要社會保險基金管理者普遍對信托責(zé)任的法理和要求有充分認(rèn)識和心理認(rèn)同。與信托監(jiān)管相對應(yīng)的嚴(yán)格限量監(jiān)管，除要求投資管理人達(dá)到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還通過明確的規(guī)定對社會保險基金的投資工具、投資工具組合的比例結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和績效等具體內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的限量監(jiān)管，從而把社會保險基金投資運(yùn)營的風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)。

　　從長遠(yuǎn)來看，隨著資本市場的發(fā)展和社會保險基金運(yùn)營的逐步完善，許多國家對保險基金的投資工具及比例限制都逐漸進(jìn)行了調(diào)整，這方面的管制逐步放松，大多數(shù)國家在補(bǔ)充保險基金進(jìn)入股票市場方面都經(jīng)歷了一個漸進(jìn)的過程。社會保險基金投資監(jiān)管的趨勢，應(yīng)該是從嚴(yán)格限量監(jiān)管逐步走向信托監(jiān)管。

　　社?；鸨O(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及從收費(fèi)(或撥款)、日常賬戶管理、投資運(yùn)營、待遇發(fā)放等眾多環(huán)節(jié)，需要大量懂得相關(guān)法規(guī)政策、有特定管理經(jīng)驗(yàn)或?qū)I(yè)技能的工作人員，這是任何一個部門都無法同時擁有的。因此，在監(jiān)督管理上必須實(shí)行多方管理，互相監(jiān)督，權(quán)利制衡。即社保基金的政策制定、行政管理權(quán)，交給人力資源與社會保障部，賬戶管理、負(fù)債管理權(quán)交給財政部門，財政部門加強(qiáng)對在社保基金籌集、管理和發(fā)放過程中全流程監(jiān)督，按照財政法規(guī)履行審核、檢查和處罰等職能 ;稅務(wù)部門對課稅過程進(jìn)行監(jiān)督，保證社?；饝?yīng)收盡收 ;審計部門強(qiáng)化審計監(jiān)督，對社?；鸹I集、使用、管理、發(fā)放及運(yùn)營過程的違規(guī)、違紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督 ;建立完善的社?；鹜顿Y監(jiān)管法律制度，對社?；鹜顿Y運(yùn)營進(jìn)行有效監(jiān)管。對于社?；鸬念A(yù)算管理問題，應(yīng)當(dāng)予以特別重視。必須強(qiáng)化征收管理，防止基金流失，在統(tǒng)籌范圍內(nèi)合理調(diào)度資金以保證社保基金的支出需要。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要認(rèn)真分析基金收支情況與動態(tài)發(fā)展，掌握投資贏利情況，定期向同級財政和勞動保障部門報告收支情況，加強(qiáng)基金運(yùn)行的財務(wù)監(jiān)督。

　　在完善我國的社保基金監(jiān)管法律制度的過程中，國外在社保基金的監(jiān)管制度方面有許多成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)可以借鑒。比如，在制度轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的資金不足問題，智利在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革時也曾遇到。智利采取的辦法，是通過立法將其隱性債務(wù)顯性化處理，發(fā)行特種債券，納入財政預(yù)算。智利共發(fā)行 150 億美元的特種債券，包括利息在內(nèi)，政府共需支付 170 億美元，本息將在長達(dá)三四十年的時間內(nèi)分批兌付。同時規(guī)定，1980 年前就業(yè)的人員可以選擇繼續(xù)留在舊制度中，也可以選擇退出舊制度參加新制度，但一旦轉(zhuǎn)入新制度，便不可退回到舊制度。這種將債務(wù)和國家責(zé)任顯性化的做法，值得我們參考和借鑒。再如，關(guān)于社?；鸬亩悇?wù)征收問題，自 19 世紀(jì)末德國首創(chuàng)社會保障(險 ) 稅以來，國際社會進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，社會保障稅的優(yōu)越性在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來，從而在世界范圍內(nèi)獲得迅速而廣泛的推廣。我國也應(yīng)當(dāng)借鑒這種經(jīng)驗(yàn)，將社保基金征收納入稅務(wù)征收范圍。企業(yè)如果不繳稅，稅務(wù)部門可以依法采取稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行、限制相關(guān)人員離境等措施，這樣就有利于保證國家稅款按時、足額征收。而且，實(shí)行稅務(wù)征收，有利于對社會保險基金實(shí)行收支兩條線預(yù)算管理，建立社會保險基金管理的監(jiān)督機(jī)制，保證社會保險基金的安全性。此外，開征社會保障稅，還可以利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進(jìn)行征管，充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率，有助于降低制度運(yùn)行成本。當(dāng)然也應(yīng)該看到，由于歷史、文化背景、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各有不同，每個國家社?；鸬谋O(jiān)管制度也都各有特色，因而不能一味照搬其他國家的監(jiān)管模式。我國社保基金監(jiān)管制度的構(gòu)建，必須根據(jù)我們自己的國情和發(fā)展道路，科學(xué)研究，謹(jǐn)慎決擇。