淺談社會(huì)保障制度概論論文(2)
社會(huì)保障制度論文篇3：《試談我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度》
[摘要]加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，建立和完善我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本要求。我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老保障和家庭養(yǎng)老方式，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)民需求。農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老困難。要鞏固和完善農(nóng)村現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老機(jī)制，要積極探索和建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老模式。
[關(guān)鍵詞]社會(huì)養(yǎng)老保障制度;養(yǎng)老金;農(nóng)民;中國(guó)農(nóng)村
加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本要求。
一
長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個(gè)人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會(huì)變革進(jìn)一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。
(一)農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化
我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。改革開放推動(dòng)我國(guó)不斷加快工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國(guó)有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個(gè)縣的人均耕地面積不到半畝，已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國(guó)測(cè)算的、土地對(duì)人類生存最低保障警戒線0.8畝。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長(zhǎng)的難度。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)非常巨大。絕對(duì)收益越來(lái)越低的趨勢(shì)沒有根本改變。在這種情況下，我國(guó)有限的土地越來(lái)越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。
(二)農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)
我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。
首先，家庭養(yǎng)老投入受到制約。人口流動(dòng)性增強(qiáng)和社會(huì)價(jià)值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨(dú)立謀生，以至于不能夠切實(shí)地承擔(dān)起扶養(yǎng)老人的責(zé)任。在農(nóng)村，農(nóng)民用在子女身上的花費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所支付的養(yǎng)老費(fèi)用。農(nóng)民家庭的財(cái)富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個(gè)直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會(huì)現(xiàn)象。
其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由于實(shí)行計(jì)劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)2000年全國(guó)人口普查資料，農(nóng)村家庭戶均規(guī)模3.65人。越來(lái)越多的農(nóng)民獨(dú)生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對(duì)夫婦可能贍養(yǎng)4個(gè)老人。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸演變成突出的社會(huì)問題。
再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。目前。農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。他們年老體衰，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力很低，導(dǎo)致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢(shì)群體。
(三)農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況
根據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，這個(gè)國(guó)家或地區(qū)就進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)。2006年2月，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室發(fā)布的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》表明：2001―2020年是中國(guó)社會(huì)的快速老齡化階段。到2004年底，我國(guó)60歲及以上老年人口為1.43億，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.97%。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村老年人口為8557萬(wàn)人，占全國(guó)老年人口總數(shù)的65.82%。農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1.24個(gè)百分點(diǎn)。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年。我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)完全進(jìn)入老齡化社會(huì)。農(nóng)民老年人隊(duì)伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。
(四)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)
我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進(jìn)城務(wù)工搞基礎(chǔ)建設(shè)。而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動(dòng)用工制度的松動(dòng)。促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)。這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟(jì)支持。但是，長(zhǎng)期的聚少離多所帶來(lái)的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多的新困境。
(五)農(nóng)村稅費(fèi)改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ)
在我國(guó)農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無(wú)依無(wú)靠的老年人，多年來(lái)實(shí)行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)豐富和管理完善。農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政實(shí)力。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)趨于瓦解，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又相當(dāng)有限，致使原來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對(duì)象失去了救濟(jì)保障。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，情況更為嚴(yán)重。一些符合五保政策的對(duì)象，因?yàn)樨?cái)政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外，未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展。從目前的情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)民養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式。
二
我國(guó)農(nóng)村實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，起步于上世紀(jì)80年代。20多年來(lái)，一些地方的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極工作，加大政府的支持力度、擴(kuò)大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立增長(zhǎng)機(jī)制、防范基金風(fēng)險(xiǎn)。取得了一定的突破和進(jìn)展。到2006年末，全國(guó)已有1900個(gè)縣(市)開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作，5374萬(wàn)人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存354億元。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國(guó)有1200多個(gè)縣(市)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達(dá)到445萬(wàn)。
然而，從總體上看，農(nóng)村社會(huì)保障制度的人口覆蓋范圍有限。保障水平低。已有的保障措施具有應(yīng)急性，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會(huì)的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要相比，還有很大差距。
(一)農(nóng)村社會(huì)保障制度待發(fā)展
1.城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元分割。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。在很多地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民缺少社會(huì)保障。國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇。農(nóng)民都不能夠享有。尤其是農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單 位的社會(huì)保障模式。
2.失地農(nóng)民社會(huì)保障。從各地情況看，只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來(lái)維持生計(jì)。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”，生產(chǎn)生活、子女就學(xué)等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。
3.農(nóng)民工社會(huì)保障。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的12.9%，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的10.0%，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的13.8%。只有9.6%的用人單位為農(nóng)民工購(gòu)買了失業(yè)保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切，但農(nóng)民工的參保率低，他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟(jì)賠償;農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益。退保率高。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動(dòng)的時(shí)候。退保只退還個(gè)人交費(fèi)的部分。企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費(fèi)是不予退還的。
(二)農(nóng)村社會(huì)保障資金待充實(shí)
這是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問題。財(cái)政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財(cái)政投入的增長(zhǎng)與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)。投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加，反而逐年下降。另一方面，財(cái)政投入的社會(huì)保障資金分配不均衡，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
實(shí)際上，我國(guó)政府用于社會(huì)保障的財(cái)政支出明顯少于其他國(guó)家。以2000年為例。用于社會(huì)保障的財(cái)政支出占中央財(cái)政的總支出，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%。我國(guó)只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會(huì)保障。占全國(guó)人口80%的農(nóng)民。僅占社會(huì)保障費(fèi)用支出總數(shù)的ll%;占全國(guó)人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會(huì)保障費(fèi)用支出總數(shù)的89%。城鎮(zhèn)社會(huì)保障的覆蓋率達(dá)到91%。而農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋率只有2%。
(三)農(nóng)村社會(huì)保障體系待健全
1.農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。農(nóng)村社會(huì)保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計(jì)221億元，占全國(guó)農(nóng)?；鹂傤~的71.3%。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，集中了我國(guó)大多數(shù)貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會(huì)保障水平相當(dāng)?shù)?。在我?guó)農(nóng)村，付諸實(shí)施的社會(huì)保障項(xiàng)目，除了救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置之外，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等基本上無(wú)從談起。
2.農(nóng)村社會(huì)保障體系覆蓋面窄，農(nóng)村民政對(duì)象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66%和55%;參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.22%。
3.農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)效率低下。首先是管理體制不順。從1998年機(jī)構(gòu)改革至今，全國(guó)多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入勞動(dòng)保障部門，但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動(dòng)保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國(guó)1900個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還遺留在民政部門。其次是資金掌控不公。農(nóng)村社會(huì)保障資金，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度。又有依法實(shí)施的政策難度。由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴(yán)格制度和健全機(jī)構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴(yán)重的問題出自養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與使用。許多貧困村民無(wú)法投保，少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。他們置百姓生活于不顧，濫用公共權(quán)力，瓜分侵吞本來(lái)就不充裕的農(nóng)村社保資金――農(nóng)民的“活命錢”。養(yǎng)老保險(xiǎn)成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區(qū)還強(qiáng)制農(nóng)民參保?；I集到的養(yǎng)老保險(xiǎn)金被挪作他用以后，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，以致?lián)p害被保險(xiǎn)人的利益，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以推行。
三
“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民的基本生活”，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)基本目標(biāo)。如何為4000萬(wàn)失地農(nóng)民、1.5億農(nóng)民工、1.6億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、8000多萬(wàn)農(nóng)村老齡人口提供基本養(yǎng)老保障，如何銜接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，最終形成一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。面對(duì)這些重大社會(huì)問題，我們必須抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。
(一)改革現(xiàn)行土地制度，再造土地保障能力
“耕者有其田”是農(nóng)耕社會(huì)極低層次的保障制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。然而，在現(xiàn)代化的農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立起來(lái)的情況下，土地既是農(nóng)民最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可依靠的生活保障。
1.改“承包制”為“永包制”。只有永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，才能讓農(nóng)民真正成為土地和耕地的主人。只有充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地、長(zhǎng)期投資土地的積極性，才能最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力，建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化，大幅度地增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。
2.改革征地制度?，F(xiàn)行的土地征用制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿襲下來(lái)的。它以政府的名義征地，不分公益性項(xiàng)目還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。所以，必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵，嚴(yán)格限制政府運(yùn)用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍，切實(shí)保障被征用土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。
(二)鞏固農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位
家庭養(yǎng)老依然是我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老的主要方式，在農(nóng)村養(yǎng)老中具有基礎(chǔ)地位。在新的形勢(shì)下，需要繼承和發(fā)揚(yáng)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，賦予農(nóng)村家庭養(yǎng)老以新的內(nèi)涵。一是繼續(xù)倡導(dǎo)尊老敬老的風(fēng)尚，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的思想觀念：二是完善家庭養(yǎng)老規(guī)章體系，使家庭養(yǎng)老從倫理走向法制;三是把贍養(yǎng)農(nóng)村老年人同其子女的切身利益(如遺產(chǎn)繼承和職位升遷等1聯(lián)系起來(lái)，鼓勵(lì)尊老養(yǎng)老的行為美德。同時(shí)，還需要正確引導(dǎo)農(nóng)村老年人加強(qiáng)自我養(yǎng)老。農(nóng)村老年人應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立“防老”意識(shí)，提高自我養(yǎng)護(hù)能力。一方面，合理控制和有效利用自己的財(cái)產(chǎn)。老年人不應(yīng)當(dāng)將自己畢生積累的財(cái)產(chǎn)一味“無(wú)償”地轉(zhuǎn)讓給下一代，而應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)或進(jìn)行儲(chǔ)蓄，強(qiáng)化自我養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持;另一方面，積極鼓勵(lì)老年人發(fā)揮余熱。農(nóng)村老年人不僅具有艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且其中的一部分人身體健康，勞動(dòng)熱情不減。他們有知識(shí)、有技能做到老有所為，自我養(yǎng)護(hù)。這種自養(yǎng)不僅是物質(zhì)的，也是精神的。
(三)搞好農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換過程中的養(yǎng)老制度銜接
經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，加快了農(nóng)村的城市化進(jìn)程。相當(dāng)一部分農(nóng)村居民的身份開始向兩個(gè)方向轉(zhuǎn)變：其一是通過勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，一部分農(nóng)村勞動(dòng)力成為城鎮(zhèn)務(wù)工人員：其二是通過土地征用，一部分原來(lái)?yè)碛?土地的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。
農(nóng)民工的情況比較復(fù)雜，既有正規(guī)就業(yè)的，又有靈活就業(yè)的;既有穩(wěn)定就業(yè)的，又有流動(dòng)就業(yè)的。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)分層次、分類別地保障農(nóng)民工。對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)(從事正規(guī)就業(yè)，建立了5年以上合同勞動(dòng)關(guān)系和事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系)的農(nóng)民工，直接將他們納入城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由雇主和個(gè)人共同繳納。對(duì)于不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同，頻繁流動(dòng)和靈活就業(yè))的農(nóng)民工，先建立過渡性質(zhì)的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，不實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，可以按照繳費(fèi)比例和個(gè)人賬戶規(guī)模，折算成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限。并且根據(jù)折算后的繳費(fèi)年限建立城保個(gè)人賬戶。對(duì)于回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，可以繼續(xù)在原籍所在地參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者在本人達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、經(jīng)本人提出申請(qǐng)、經(jīng)辦管理部門批準(zhǔn)。也可以將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶積累額并入本人在原籍的農(nóng)保制度，改按農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行。當(dāng)前。從保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的角度出發(fā)，國(guó)家要盡快出臺(tái)全國(guó)性的統(tǒng)一政策，以解決農(nóng)民工養(yǎng)老賬戶的合理流動(dòng)問題。
至于失地農(nóng)民。除了做到公平補(bǔ)償，還要把好“土地?fù)Q保障”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保一定比例的土地補(bǔ)償金能夠進(jìn)入失地農(nóng)民本人的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，或者將完全失去土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系，讓他們享受城市居民的待遇。
(四)建立社會(huì)統(tǒng)籌的農(nóng)村養(yǎng)老保障框架
因地制宜，逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方式的變革與創(chuàng)新，就是要實(shí)現(xiàn)從家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主向社會(huì)養(yǎng)老為主的轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變所遵循的原則主要是，朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化方向，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合，根據(jù)群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋，逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。
1.擴(kuò)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施范圍。適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，分階段、有步驟地將農(nóng)村居民基本養(yǎng)老賬戶與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老賬戶接軌，統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移、銜接辦法。保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能夠在不同地區(qū)之間、在不同保障方式之間進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)或接轉(zhuǎn)。能夠隨著時(shí)間的推移實(shí)現(xiàn)資源的保值增值。農(nóng)民養(yǎng)老保障制度由完全個(gè)人賬戶的模式改革為個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌調(diào)劑金賬戶相結(jié)合的模式，也就改變了完全依靠個(gè)人賬戶增加積累、沒有待遇調(diào)整、難以長(zhǎng)期保障參保人員基本生活等一系列問題。
2.多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。作為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的核心問題，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來(lái)源制約著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展。面向農(nóng)民籌資，要降低門檻，堅(jiān)持農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體、國(guó)家三方聯(lián)合籌資的辦法，采取以個(gè)人繳費(fèi)為主、國(guó)家政策支持、集體適當(dāng)資助的形式，實(shí)行基金積累的個(gè)人賬戶模式。對(duì)于集體資助存在的不確定性，國(guó)家財(cái)政要保底，要適當(dāng)投入，以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金落實(shí)到位。公共財(cái)政投入到農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該再提取管理服務(wù)費(fèi)。其人員工資和工作經(jīng)費(fèi)相應(yīng)地列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，有利于用多種方式建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。
3.健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是一種長(zhǎng)期性的后備基金，具有累計(jì)性和剛性增長(zhǎng)的特點(diǎn)。管理這部分社?；?。就要確保其安全。努力實(shí)現(xiàn)其保值增值?，F(xiàn)行的基金統(tǒng)一與財(cái)政專戶的管理方式。雖然可以規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，但很難保值與增值。隨著資本市場(chǎng)不斷成熟，國(guó)家應(yīng)當(dāng)逐步放松投資管制。以便農(nóng)民養(yǎng)老基金能夠通過股票市場(chǎng)和其他有價(jià)證券市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)保值增值。
4.制定與實(shí)施《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。立法滯后，農(nóng)民養(yǎng)老保障項(xiàng)目就不易開展。通過農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的立法工作，進(jìn)一步明確政府、農(nóng)村社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)民個(gè)人等不同主體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度中的權(quán)利和義務(wù)。通過法律的強(qiáng)制作用來(lái)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的各種形式、各項(xiàng)措施都有法可依。
(五)開發(fā)農(nóng)民養(yǎng)老保障和補(bǔ)償保障的新模式
1.提高農(nóng)民個(gè)人參保覆蓋率。符合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的個(gè)人籌資方案，必定得到農(nóng)民的認(rèn)可，因而能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參保積極性，降低服務(wù)成本。增強(qiáng)服務(wù)效果。根據(jù)本地特點(diǎn)，各地區(qū)探索適宜的籌資、補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)的模式，已經(jīng)形成了不少好的做法。如一次交納、分期定額繳納、以資產(chǎn)權(quán)利抵押融資，或者個(gè)人先不繳費(fèi)，年老后倒扣個(gè)人應(yīng)出資部分等，以及多種形式的困難農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。
2.強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的低成本服務(wù)。盤活養(yǎng)老資金，提高養(yǎng)老金的使用效率。發(fā)展集中公共養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)的規(guī)?；I(yè)化，降低服務(wù)收費(fèi)價(jià)格，減輕農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。建立參與式的便民服務(wù)機(jī)制。讓越來(lái)越多的農(nóng)民認(rèn)識(shí)到參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的好處，讓越來(lái)越多的農(nóng)民受益于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。需要指出的是，在使用資金和具體提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候。應(yīng)該允許有一定的運(yùn)用靈活性和地區(qū)差異性，以便農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等及時(shí)開展相關(guān)服務(wù)。
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