可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)是可再生能源總量目標(biāo)的具體化，具體指導(dǎo)可再生能源的開發(fā)利用，為可再生能源總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。許多國(guó)家都提出了較高的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，如丹麥，2012 年年初公布了自己國(guó)家的《2050 年能源發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“ 到2050 年將完全擺脫對(duì)化石能源依賴的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%，一次能源消費(fèi)量比2006 年降低4%，可再生能源在終端能源消費(fèi)中的比重超過(guò)30%，交通領(lǐng)域可再生能源消費(fèi)比重達(dá)到10%”②。當(dāng)然，基于我國(guó)目前的實(shí)際情況，制定如丹麥的戰(zhàn)略目標(biāo)是嚴(yán)重的不切合實(shí)際。但是我們也必須看到，由于發(fā)展目標(biāo)制定偏低，實(shí)踐中已嚴(yán)重阻礙可再生能源的發(fā)展，就風(fēng)電發(fā)展而言，我國(guó)風(fēng)電普及速度全世界第一，已成為全球風(fēng)電行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，然而正是由于國(guó)家風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)偏低，導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)不足，難以滿足我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的速度，客觀上又抑制了風(fēng)電的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)可再生能源“ 十二五” 規(guī)劃尚未正式公布，筆者建議，根據(jù)我國(guó)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)水平和市場(chǎng)規(guī)模，適當(dāng)調(diào)整并提高我國(guó)可再生能源發(fā)展的規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)。

　　2 可再生能源全額保障性收購(gòu)問(wèn)題。

　　2. 1 問(wèn)題所在： 并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。

　　《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定： “ 電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。此款規(guī)定了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目必須符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在保障電網(wǎng)安全的前提下，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，只在達(dá)到上述條件的，電網(wǎng)企業(yè)才會(huì)全額收購(gòu)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。在這些條件中，最為關(guān)鍵的就是并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

　　當(dāng)然，對(duì)于并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障電網(wǎng)安全的需要，可再生能源發(fā)電企業(yè)不應(yīng)有例外，并且并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，才能確保上網(wǎng)的可再生能源電力不會(huì)對(duì)電網(wǎng)構(gòu)成威脅，以保障電網(wǎng)的安全，但是我國(guó)卻沒(méi)有這方面的國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以風(fēng)電為例，2001 年前曾經(jīng)就運(yùn)行、檢修、安全規(guī)程等制定過(guò)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但其內(nèi)容已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前風(fēng)電大規(guī)模的開發(fā)需要，這意味著之前的這一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)期。當(dāng)下，關(guān)于風(fēng)電的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有形成完整的體系，很多關(guān)鍵性零部件的標(biāo)準(zhǔn)也還沒(méi)有發(fā)布。這已經(jīng)嚴(yán)重影響了可再生能源的發(fā)展空間，隨之也影響了整個(gè)能源的供給。2011 年夏天，電荒問(wèn)題再次引起關(guān)注，但實(shí)際上西部風(fēng)能卻未能“ 施展拳腳” ，沒(méi)有強(qiáng)制性的并網(wǎng)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)使得風(fēng)能未能發(fā)揮其應(yīng)有的利用率，也在客觀上阻礙了風(fēng)電行為的發(fā)展動(dòng)力。

　　2. 2 解決對(duì)策。

　　“ 全額收購(gòu)主要是在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來(lái)解決[4]。” 法律中規(guī)定全額收購(gòu)的是“ 符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)” 的電力，由于并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，電網(wǎng)企業(yè)可以理直氣壯地以安全為由拒絕收購(gòu)可再生能源電力，而可再生能源發(fā)電企業(yè)則無(wú)抗辯的理由，這就導(dǎo)致全額保障性收購(gòu)制度難以落實(shí)。“ 國(guó)外風(fēng)電發(fā)達(dá)國(guó)家都制定了嚴(yán)格的并網(wǎng)導(dǎo)則且強(qiáng)制執(zhí)行。并網(wǎng)導(dǎo)則明確規(guī)定了風(fēng)電場(chǎng)應(yīng)具備的有功/無(wú)功功率調(diào)節(jié)能力、低電壓穿越能力等性能指標(biāo)。德國(guó)針對(duì)大規(guī)模風(fēng)電并網(wǎng)制定了一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其要求高于國(guó)際電工委員會(huì)( IEC) 的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各種并網(wǎng)技術(shù)指標(biāo)做出了明確規(guī)定，并通過(guò)可再生能源法等法律法規(guī)保障執(zhí)行” ①。

　　沒(méi)有并網(wǎng)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)并不意味著我國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有制定標(biāo)準(zhǔn)的能力。筆者建議，由政府相關(guān)部門牽頭，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、發(fā)電設(shè)備制造商等多方共同參與，盡快制定并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的制定既要參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，制定出符合我國(guó)可再生能源發(fā)展的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，盡快出臺(tái)全額保障性收購(gòu)可再生能源的實(shí)施細(xì)則，以保障電力系統(tǒng)的安全性與整體經(jīng)濟(jì)性，為可再生能源的發(fā)展拓展空間。當(dāng)然，還需要考慮的一個(gè)因素是，“ 隨著我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的不斷深入，售電側(cè)將逐步開放，電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)義務(wù)的履行將面臨經(jīng)濟(jì)上的挑戰(zhàn)[5]”。

　　3 可再生能源分類電價(jià)制度與費(fèi)用補(bǔ)償制度問(wèn)題。

　　3. 1 問(wèn)題所在： 立法前瞻性不足。

　　為了給可再生能源的發(fā)展提供更為有力的制度支撐，我國(guó)《可再生能源法》確立了分類電價(jià)制度與費(fèi)用補(bǔ)償制度。其中分類電價(jià)制度規(guī)定在了《可再生能源法》第十九條，根據(jù)這一法律條文，價(jià)格主管部門有權(quán)按照可再生能源類型和地區(qū)分別確定上網(wǎng)電價(jià)，根據(jù)制定的不同技術(shù)種類和不同地區(qū)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)水平，確定價(jià)格的適用期限，調(diào)整辦法等。目前我國(guó)適用的是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2006年1 月公布了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，辦法中規(guī)定了政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)兩種形式，并對(duì)各類可再生能源發(fā)電( 風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電和海洋能發(fā)電等) 的定價(jià)機(jī)制都做了具體的規(guī)定。隨后2009 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)又下發(fā)了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，對(duì)風(fēng)電價(jià)格管理做了進(jìn)一步的規(guī)定。2011 年12 月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)又通過(guò)發(fā)改價(jià)格( 2011) 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 號(hào)提高了向除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電征收可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)。而費(fèi)用補(bǔ)償制度的立法內(nèi)容則包括了三個(gè)方面： 一是電價(jià)附加，電網(wǎng)企業(yè)依照上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國(guó)范圍對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償; 二是計(jì)入電網(wǎng)成本，規(guī)定在《可再生能源法》

　　第21 條; 三是可再生能源發(fā)展基金，即如果電網(wǎng)企業(yè)不能通過(guò)銷售電價(jià)回收的費(fèi)用可以申請(qǐng)基金補(bǔ)助。

　　立法上設(shè)置以上兩項(xiàng)制度的初衷，不外是考慮可再生能源的自身特點(diǎn)。在我國(guó)，可再生能源資源地理分布不均，加之受技術(shù)和成本的制約，可再生能源的競(jìng)爭(zhēng)力較低，尚處于弱勢(shì)狀態(tài)，在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法與傳統(tǒng)的能源相抗衡，因此短時(shí)期內(nèi)采用這種“ 一邊倒式” 的利益趨向是有道理的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，未對(duì)此兩項(xiàng)制度做彈性規(guī)定，則反映了立法的前瞻性不足。首先來(lái)分析分類電價(jià)制度，該制度強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，作為一種強(qiáng)制性措施，由政府制定可再生能源的價(jià)格，短期來(lái)看此種制度可以保證可再生能源的發(fā)展，但是長(zhǎng)期來(lái)看這種制度破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，擾亂了能源市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，因此分類電價(jià)制度只能作為可再生能源發(fā)展初期的臨時(shí)性促進(jìn)手段。“ 分類電價(jià)制度強(qiáng)調(diào)可再生能源項(xiàng)目本身的利潤(rùn)，在中國(guó)發(fā)電集團(tuán)較為強(qiáng)勢(shì)的情況下，會(huì)弱化企業(yè)提高科技水平、降低成本和競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不符合電力體制深入改革引入競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，而且采用分類電價(jià)制度，政府需要準(zhǔn)確估算項(xiàng)目的核算成本”[6]。就費(fèi)用補(bǔ)償制度而言，由電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)符合要求的可再生能源的電量，而后電網(wǎng)企業(yè)又有費(fèi)用補(bǔ)償這一穩(wěn)定的來(lái)源，這樣會(huì)使可再生能源產(chǎn)業(yè)失去提高技術(shù)、改善管理、降低成本的動(dòng)力。另外，立法前瞻性不足還體現(xiàn)在我國(guó)《可再生能源法》中的費(fèi)用補(bǔ)償制度僅僅針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)，沒(méi)有充分考慮到我國(guó)電力市場(chǎng)將不斷開放，可再生能源發(fā)電企業(yè)會(huì)直接與大用戶以及獨(dú)立的售電企業(yè)進(jìn)行交易的問(wèn)題。