因為土地屬于非再生資源，城市土地更是有限。政府在經(jīng)營城市中，為實現(xiàn)土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費，而且把土地未來收益也收入囊中。具體表現(xiàn)為在土地租賃、批租和入股三種形式中，政府相關(guān)部門堅持把土地批租作為土地有償使用的基本形式。通過所謂批租，一次性收取幾十年土地使用費(住宅70年、工業(yè)50年、商業(yè)40年)。這種形式表面上看政府得益頗多，其實流失更多。道理很簡單，因為政府由此喪失了后續(xù)半個世紀左右土地增值的收益權(quán)。

　　應(yīng)當指出，這里的問題不是土地是否需要有償使用，而是采用何種方式更好。如果改行土地租賃制，表面上看近期政府土地收益有限，但它能保證政府后續(xù)土地收益不斷增長。并且，因門檻低，通過土地租賃制可以在較短時間內(nèi)，對所有經(jīng)營性土地實行有償使用?？梢姡恋刈赓U制是全面推行土地有償使用制度，同時又確保政府長期獲取土地收益的有效形式。相反，如繼續(xù)目前的土地批租方式，一方面大量土地因門檻過高而難以納入有償使用軌道，即土地資產(chǎn)繼續(xù)流失，另一方面未來若干屆政府對目前已批租的存量土地將失去收益權(quán)。事實上，現(xiàn)在的政府沒有權(quán)利把未來政府的收益占為“已有”;現(xiàn)在的市民和企業(yè)也不應(yīng)當承擔(dān)后代人的土地使用費?？梢哉f，政府經(jīng)營行為短期化，看重近期得益是目前我國城市土地有償使用全部問題的癥結(jié)所在。

　　當然，城市外延可以向郊區(qū)農(nóng)地擴展;事實上，為實現(xiàn)土地收益最大化，城市經(jīng)營者已經(jīng)并將繼續(xù)把更多耕地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，結(jié)果當然是耕地數(shù)量絕對減少和耕地總體質(zhì)量相對下降。在農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變中，政府既能獲得土地改換用途而取得的產(chǎn)業(yè)級差收益，還能以批租形式獲得幾十年地租。如此雙重收益給城市經(jīng)營帶來的好處，使中央政府有關(guān)保護耕地的要求在地方往往形同虛設(shè)。按理土地行政部門可以利用行政監(jiān)察職能防止亂占耕地?？墒窃诔鞘薪?jīng)營模式下，土地資源行政管理機關(guān)同時又是土地經(jīng)營者，結(jié)果當然是盡量滿足土地經(jīng)營需要。只有在幾年一次的土地普查或航測后，才會顯示耕地減少的實況，但是到那時為時已晚。可見，城市經(jīng)營模式加固了土地行政監(jiān)管與土地經(jīng)營合一的體制，加大了土地資本和耕地資源枯竭的風(fēng)險。

　　解決上述問題不能在土地上兜圈子，而必須對城市經(jīng)營的戰(zhàn)略進行反思，克服由此產(chǎn)生的片面追求土地收益最大化傾向。與此同時，應(yīng)建立土地行政監(jiān)管和土地經(jīng)營相互分離的體制。政府相關(guān)部門主要履行土地資源行政監(jiān)督職能，土地經(jīng)營則應(yīng)由真正獨立于政府的若干地產(chǎn)公司承擔(dān)。在理順土地管理與經(jīng)營關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)強化土地規(guī)劃管理，同時廣泛推行土地租賃制。只有這樣才能有效保護耕地，并使城市土地有償使用規(guī)范化。

　　四、地方保護主義風(fēng)險

　　市場經(jīng)濟的發(fā)展要求破除地方封鎖和壟斷，在統(tǒng)一、開放、競爭、有序的條件下，實現(xiàn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的自由流動與優(yōu)化組合。這是社會利用市場機制優(yōu)化資源配置的必要條件。為此，政府作為國家行政管理機關(guān)，應(yīng)當是維護市場經(jīng)濟秩序，確保企業(yè)公平競爭的主導(dǎo)力量。但是，在城市經(jīng)營的模式中，地方政府常常又是區(qū)域之間不正當競爭的組織者和支持者，使市場經(jīng)濟演變?yōu)?ldquo;諸侯經(jīng)濟”。這是由下述兩方面因素決定的。

　　首先，地方利益具有相對獨立性，地方經(jīng)濟的發(fā)展決定著地方財政收入，從而決定地方政府的支出。要擴大城市建設(shè)規(guī)模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必須盡快發(fā)展地方經(jīng)濟。按理這無可非議。問題在于市場有限，并非所有企業(yè)都能如愿發(fā)展。在地區(qū)之間、企業(yè)之間差別較大的情況下，后進地區(qū)和后進企業(yè)在競爭中往往處于劣勢地位，但他們在與地方政府的關(guān)系上卻具有相對優(yōu)勢，在一定程度上甚至是利益共同體。因此，企業(yè)和地方政府聯(lián)合起來構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，保護本地產(chǎn)品，成為企業(yè)之間、地區(qū)之間競爭的一種主要手段。

　　其次，城市政府執(zhí)掌地方各部門管理大權(quán)，他們有條件利用種種行政和經(jīng)濟手段實施地方封鎖和壟斷，或變相的封鎖和壟斷。雖然我國的《反不正當競爭法》明文規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當?shù)慕?jīng)營活動”、“不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場”，但是，受局部利益驅(qū)動，地方保護主義仍然相當普遍。有關(guān)資料顯示，1999年全國工商行政管理機關(guān)查處地方非法壟斷案件為10件，2000年為56件，2001年增加到137件。這一方面說明查處此類案件相當困難，所以真正立案的并不多，同時也表明地方保護主義近年來有明顯的增大趨勢。城市經(jīng)營實質(zhì)上是把地方經(jīng)濟作為一個整體來經(jīng)營，顯然為政府實施地方保護主義提供了理論依據(jù)，增大了市場秩序治理的難度。

　　我國地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展差別大，但這不能成為實施地方保護主義的理由。因為這種保護實質(zhì)上是阻礙競爭，保護落后。當今市場一體化和經(jīng)濟全球化趨勢不可阻擋，唯有主動適應(yīng)這一潮流，才能加快地區(qū)現(xiàn)代化步伐。為此，地方政府必須轉(zhuǎn)換發(fā)展思路，淡化甚至取消政府經(jīng)營類活動，強化環(huán)境觀念，切實搞好城市公共建設(shè)、公共管理、公共服務(wù)，主要通過凈化和優(yōu)化市場環(huán)境、社會環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動地區(qū)經(jīng)濟和社會全面、持續(xù)發(fā)展。

　　五、加重企業(yè)稅費負擔(dān)風(fēng)險

　　政府經(jīng)營城市在形式上拓寬了生財之道，增加了地方財政收入。其實，這是政府利用行政手段和市場化名義，對國民收入做有利于政府的再分配。因為在城市經(jīng)營中，政府主要依靠對資源的行政壟斷而獲利，政府工作本身并不創(chuàng)造價值，廣大企業(yè)才是財富的真正創(chuàng)造者。企業(yè)為了使用政府控制的資源，不得不支付相關(guān)費用。這些費用對政府來說是增加的收入，對廣大企業(yè)而言是增加的成本。如此，在產(chǎn)品價格不變甚至有所下降的情況下，企業(yè)的經(jīng)濟效益可想而知。由此推理，不難發(fā)現(xiàn)近幾年政府財政收入高速增長，與此同時廣大企業(yè)經(jīng)濟效益卻并不理想，這多少與城巾經(jīng)營相關(guān)。盡管政府在經(jīng)營城市中各種收費都有一定依據(jù)，但國民收入再分配理論告訴我們，城市經(jīng)營水平越高，企業(yè)稅費負擔(dān)就越重。

　　國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》明確指出：“規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，首先要規(guī)范政府行為。”政府行為不規(guī)范的一項主要表現(xiàn)，就是以評比、服務(wù)、審批和控制等名義向企業(yè)收費。城市經(jīng)營實質(zhì)上是把政府公共管理商業(yè)化、市場化，說到底是要增加政府的收入，這是廣大企業(yè)最擔(dān)憂的。因為企業(yè)依法納稅，已盡了應(yīng)盡的社會義務(wù)。政府相關(guān)開支應(yīng)由財政負擔(dān)，不能以經(jīng)營名義再向企業(yè)收費。原則上講，政府擁有的是所轄地區(qū)的行政管理權(quán)，而無經(jīng)營權(quán)。那些依托政府從事經(jīng)營的大量中介機構(gòu)，實質(zhì)是政府壟斷的以經(jīng)營為名而進行收費的工具。因此，慎談城市經(jīng)營是規(guī)范政府行為的需要，同時也是減輕企業(yè)負擔(dān)，保護企業(yè)合法權(quán)益的需要。