新農(nóng)村建設影響因素分析
關鍵詞：新農(nóng)村，制約因素，農(nóng)民
最近筆者對安徽部分地市的新農(nóng)村建設進行了調研，在調研中發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設中深層次的管理民主問題，在許多地方尚未很好解決。在當前社會主義新農(nóng)村建設中，要提高廣大農(nóng)民的政治參與意識，使之成為新農(nóng)村建設名副其實的主體。
一、新農(nóng)村建設中制約因素分析
1. 城鄉(xiāng)分治的二元結構。改革開放以來，傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟結構雖然受到了來自市場化改革與農(nóng)村制度創(chuàng)新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經(jīng)濟結構的轉換遲滯與歷史慣性依然是制約中國新農(nóng)村建設的主要障礙。二元經(jīng)濟結構的主要弊端有：(1)導致資源配置嚴重失衡。從新中國成立之初到20世紀90年代末，中國農(nóng)民為國家工業(yè)化和城市發(fā)展提供資金積累(即農(nóng)村資金凈流出)達2萬多億元，大約相當于同期中國社會資本存量的2/3。此外，最近20年間，國家在征用農(nóng)民集體所有土地1 億畝的運作中，通過土地價格“剪刀差”(市場價格—征用土地補償費)從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)收益的2萬多億元。(2)導致農(nóng)村剩余勞動力轉移受阻。在中國這個特殊的二元經(jīng)濟結構背景下，城市的現(xiàn)代經(jīng)濟部門發(fā)展緩慢，對勞動力的吸納能力下降，而農(nóng)村生產(chǎn)效率不斷提高，大量過剩勞動力產(chǎn)生。目前，中國農(nóng)村有近2億的剩余勞動力。根據(jù)每年新增勞動年齡人口和勞動的實際參與率測算，“十一五”期間，中國農(nóng)村每年將新增勞動力600萬人。此外，中國的戶籍制度幾十年來幾乎沒有什么大的改革，農(nóng)村人口進城受這一制度限制較大。(3)造成了消費需求不足，阻礙了經(jīng)濟的增長。由于二元經(jīng)濟結構的存在，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和收入水平的差異，導致了城鄉(xiāng)收入水平的不斷拉大，城市人均收入大多遠遠高于農(nóng)村人均收入，而農(nóng)村人口又在全國人口總數(shù)中占據(jù)多數(shù)，這必然導致全國總的消費需求不足。以2002年為例，城市人均收入為7 730元，農(nóng)村人均收入為2 476元，城市人均收入是農(nóng)村人均收入的3.2倍。
2. 現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度。中國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是廣大農(nóng)民在實踐中的偉大創(chuàng)舉，這一制度對調動農(nóng)民生產(chǎn)積極性曾起過積極作用，大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。但隨著時間的推移，這種方式也存在不足：(1)小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營模式本身缺乏吸納資金和技術的機制。由于小農(nóng)規(guī)模經(jīng)營導致土地無法適度集中，土地分散有余，統(tǒng)一不足，無法進行規(guī)?；瘜I(yè)化生產(chǎn)，大型的農(nóng)機設備難以進入中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，無法形成對現(xiàn)代化基礎設施的有效需要，難以吸引有關部門和企業(yè)資本進入。(2)小農(nóng)生產(chǎn)模式既難以抵御自然風險，又面臨較大的市場風險。農(nóng)產(chǎn)品市場接近于完全競爭市場，與其他產(chǎn)品市場相比，由于小農(nóng)生產(chǎn)的分散性，不利于農(nóng)產(chǎn)品價格的提高和成本的降低，不利于提高農(nóng)業(yè)的競爭力，難以形成有市場發(fā)言能力的利益集團，因而在市場競爭中處于較為不利的地位。(3)小農(nóng)生產(chǎn)模式本身存在政策成本高、運行效率低的缺陷。小農(nóng)生產(chǎn)模式影響了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，單位面積的產(chǎn)量增幅有限，農(nóng)業(yè)比較效益低下；同時由于農(nóng)村土地的地塊細碎化和分布零散化，還容易產(chǎn)生“外部負效應 ”，即一戶的農(nóng)業(yè)活動可能給其他農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不利影響；從管理成本看，分散的小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主體的組織機構之下，經(jīng)營和納稅主體的高度分散，必然導致管理成本提高。
3. 農(nóng)村的社會保障制度。社會保障是一個社會的風險規(guī)避機制，是對公民基本生存環(huán)境的保障，它是市場經(jīng)濟體制的主要支柱。然而現(xiàn)代社會保障制度在農(nóng)村的落實有待進一步加強：(1)農(nóng)村的社會保障制度不能適應現(xiàn)實需要。除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險均呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低等特點。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會的風險和壓力正在不斷增大，農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響大、市場風險高。而目前，包括進城就業(yè)的農(nóng)民除了土地之外，沒有別的生活保障，土地的養(yǎng)老保障的功能也在逐漸弱化。(2)以家庭保障為主，農(nóng)民面臨的風險較大。現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障，如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。
4. 農(nóng)村的義務教育制度。雖然這幾年中國的農(nóng)村義務教育有了較為長足的發(fā)展，但仍存在一些不容忽視的問題。(1)國家對農(nóng)村的教育投入不足。“劃分收支、分級包干”和“分級辦學、分級管理”的教育投資體制不利于欠發(fā)達地區(qū)教育發(fā)展，這種體制雖然消除了統(tǒng)收統(tǒng)支集中管理體制的一些弊端，有利于發(fā)揮地方政府投資辦學的積極性，但也暴露出許多問題和不足。由于欠發(fā)達地區(qū)財政來源極為有限，無法從根本上保證教育經(jīng)費的落實和支撐教育事業(yè)的運轉與發(fā)展。(2)師資方面存在突出問題。主要表現(xiàn)為：1)農(nóng)村教師的分布不合理?，F(xiàn)行的管理體制不利于教師的有效流動，造成了農(nóng)村教師分布的不均衡。有的地方教師嚴重缺編，有的則嚴重超編。2)教師素質的整體狀況不容樂觀。農(nóng)村中小學現(xiàn)有相當一部分教師是民辦轉公辦的，他們中只有極少數(shù)受過專業(yè)教育，教師隊伍整體存在著知識結構老化、知識面窄的問題。3)“教非所學”現(xiàn)象比較普遍。相當一部分農(nóng)村中小學，教師不配套，一個老師教兩個不相關學科的現(xiàn)象在一些學校十分普遍。(3)教師待遇偏低。農(nóng)村教師工作在最基層、在最艱苦的地方教書育人，但享受的卻是比城市教師低得多的待遇。教師除了工資，幾乎沒有任何獎金、福利，這對廣大農(nóng)村教師顯然有失公平。除此以外,廣大農(nóng)村教師在醫(yī)療保險、養(yǎng)老、住房等方面也缺乏應有的保障。(4)農(nóng)村初中課程設置不近合理。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占全國人口的2/3以上，農(nóng)村中小學學生占全國中小學的比例是75%。在勞動力中，中國從事農(nóng)業(yè)的勞動力占73%，高于發(fā)展中國家的平均水平，但在國家財政收入中農(nóng)業(yè)的貢獻率只占27%左右。從全國的統(tǒng)計數(shù)字看，農(nóng)村中從小學進入初中，考入高中，繼而進入大學的人數(shù)僅為15%。但是令人遺憾的是農(nóng)村課程設置與城市一樣，采取相同的教材、教法、進度，這與農(nóng)村的實際情況相差甚遠。
二、農(nóng)民主體自身的局限
1. 農(nóng)民的文化素質不高，成為新農(nóng)村建設的主要障礙。有關資料表明，全國4.97億農(nóng)村勞動力中，高中文化程度的只占12%，而小學及以下的占40%，全國92%的文盲、半文盲在農(nóng)村。與此同時，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有受過職業(yè)技術和技能培訓。
2. 農(nóng)民政治素質和政治心理不足。中國現(xiàn)階段農(nóng)民的政治參與一方面幾乎全部是自發(fā)的，大多是為了保護自己的具體利益而進行的問題性參與而沒有把參與政治當作自己的權利和義務，不能自覺地、經(jīng)常性地進行政治參與；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的思想政治文化也在影響著農(nóng)民的政治參與，鄉(xiāng)土觀念、重禮俗而不重法制、對權力既崇拜又疏遠的心理狀態(tài)、官本位思想、盲目從眾”等深深積淀在許多農(nóng)民的內(nèi)心深處。
3. 農(nóng)民對政治參與的冷漠問題。所謂政治冷漠癥是指“主體在有選擇權的條件下，對政治生活缺乏責任心和興趣，缺乏參與政治活動的動力的一種心理狀態(tài)”。由于歷史和現(xiàn)實等諸多因素導致中國農(nóng)民普遍缺乏政治意識，對政治參與較為冷漠。
4. 農(nóng)民的組織化程度低，缺乏真正的利益代言人。農(nóng)民處于高度“分散化”狀態(tài)，農(nóng)民進行政治參與主要以個體或者小團體為主要形式，導致利益表達難以取得理想的效果。
三、新農(nóng)村建設應做好的幾項工作
(一)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力培育新型農(nóng)民
農(nóng)民是新農(nóng)村建設的主體，建設社會主義新農(nóng)村，迫切需要提高農(nóng)民素質，培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。大力提高農(nóng)民綜合素質，一方面要提高在家務農(nóng)農(nóng)民的種田水平，一方面提高外出務工農(nóng)民的就業(yè)能力。要通過加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術教育和農(nóng)村成人教育，努力掃除農(nóng)村青壯年文盲，擴大職業(yè)教育，面向農(nóng)村的招生規(guī)模，有針對性地培養(yǎng)為農(nóng)村服務的人才，提高農(nóng)民的科技含量，培養(yǎng)一批農(nóng)民中高級技術工作，進一步提升新農(nóng)村建設的質量和效果。因此，現(xiàn)階段各級政府和組織必須要堅決貫徹社會主義新農(nóng)村建設的各項政策，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制；不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件；不斷發(fā)展和普及有線電視、網(wǎng)絡等現(xiàn)代化的設備，提升廣大農(nóng)民對各種信息的接受能力，使農(nóng)民有更多的機會接觸和參與政治。
(二)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，培育公民文化，提高農(nóng)民參政意識
一般來說，受過良好教育的公民對政治關心程度較高，政治參與的意識也較強，這在某種程度上也強化著教育與政治參與的關系。當前一要加大國家財政對農(nóng)村教育的支出，保證義務教育的實施，以提高農(nóng)民的文化素質，消除因教育程度和文化素質低而導致的農(nóng)民政治參與的種種障礙。二要培養(yǎng)公民意識，增強農(nóng)民的政治主體覺悟。中國現(xiàn)階段農(nóng)民的政治參與幾乎全部是自發(fā)的，大多是為了保護自己的具體利益而進行的問題性參與。他們還缺乏明確的政治參與意識，沒有把參與政治當作自己的權利和義務，不能自覺地、經(jīng)常性地進行政治參與。傳統(tǒng)的思想政治文化影響著農(nóng)民的政治參與意識，兩千多年的封建專制統(tǒng)治造成人們心理上的文化積淀：家庭意識、鄉(xiāng)土觀念、重禮俗而不重法制、對權力既崇拜又疏遠的心理狀態(tài)、官本位思想、“政治冷漠”、“清官心理無爭無為思想和盲目從眾”等深深積淀在許多農(nóng)民的內(nèi)心深處，這種文化積淀深深影響著當今農(nóng)民的行為方式。他們深受這種傳統(tǒng)政治心理的影響，在政治參與中一方面表現(xiàn)為被動與盲從，另一方面則表現(xiàn)為對政治參與作簡單化或公式化的理解。有明確政治參與意識并且經(jīng)常性地參與政治的農(nóng)民的數(shù)量仍然很少，農(nóng)民從總體上參與政治的次數(shù)和頻度仍然很低。當前必須要盡快建立農(nóng)民政治教育的培訓機構，對農(nóng)民進行公民權利和義務、民主啟蒙、政治技能等方面的教育，提高農(nóng)民的政治素質，使他們能進行有效地政治參與。
(三)努力提高農(nóng)民的組織化程度和水平
由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，政社合一的政體被打破，企業(yè)的發(fā)展，個體、私營經(jīng)濟的扶持以及鼓勵一部分人先富來，使中國農(nóng)民在地區(qū)、行業(yè)、收入、權利等方面產(chǎn)生分化、分層，產(chǎn)生了眾多不同的利益主體。有調查資料表明，改革開放以來，農(nóng)民分化分層大致可概括為：農(nóng)村基層干部、集體企業(yè)管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者階層、個體勞動者階層、智力型自由職業(yè)階層、私營企業(yè)主階層、雇工階層等八個階層。這些不同利益主體，在社會主義新農(nóng)村建設過程中，必然會從各自的利益需要出發(fā)。要改變這種現(xiàn)狀，必須要大力發(fā)展各種富民合作社，提高農(nóng)民組織化程度。很顯然，以家庭為基礎的分散經(jīng)營的農(nóng)民，目前在政治、經(jīng)濟、文化等各種資源的分配中均處于劣勢，很難形成自己的訴求渠道，因此他們在政治博弈中的“議價能力”還非常有限。可見，提高農(nóng)民的組織化程度，以增強他們的話語權是非常必要的。而這種組織化的實施不是從上到下層層級級的包辦，必須是農(nóng)民自己的要求，自己意愿的真實體現(xiàn)。筆者在調研中也欣喜地看到在安徽不少地方已有大量的農(nóng)民經(jīng)濟合作組織，這是一個巨大的進步。
(四)完善相關制度，創(chuàng)造更加公開、公正的政治環(huán)境
不斷完善農(nóng)民利益表達機制。建設社會新農(nóng)村，農(nóng)民是主體。當前農(nóng)民政治參與急需通過制度建設來建立和健全農(nóng)民政治參與機制，不斷拓寬農(nóng)民政治參與渠道，使農(nóng)民利益的表達制度化、法制化、有序化。一要進一步完善村民自治制度。應協(xié)調好村黨支部、村民委員會、農(nóng)民三者之間的關系；要健全村民委員會制度和選舉制度；要完善村民代表大會制度和村民大會制度，使村民能夠通過制度化的渠道參與本村政務，真正體現(xiàn)“民主自治”的原則。二要完善人民代表大會制度。要切實提高農(nóng)民代表的比例，尊重并保障農(nóng)民充分行使選舉權利，完善選舉制度，保證農(nóng)民選出自己的代表。同時加強人大代表同農(nóng)民群眾的聯(lián)系，基層人大代表要及時反映農(nóng)民要求和愿望，并積極接受農(nóng)民監(jiān)督，當前的人大代表聯(lián)系戶制度值得推廣。三要構建制度化的農(nóng)民利益表達機制。要重視民意，讓農(nóng)民代表有更多的機會和渠道表達自己的意愿。讓基層農(nóng)民的呼聲能夠暢通地反映到最高決策層面，可以說是目前最為緊迫的要務。當前的信訪制度，為農(nóng)民參與政治提供方便渠道，但相對于農(nóng)民利益多元化的趨勢則略顯單一。加強對政府行政權力的監(jiān)督和約束，要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，貫徹以人為本思想，加強對廣大農(nóng)民基本權利的保護。