新公共管理范式對高校管理的影響
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劉俊生1由 分享
摘要：從闡述新公共管理運動的主要思想入手，結合高校準公共產(chǎn)品的特征，分析當前學校管理中存在的問題，并從公共管理研究范式的角度，探討對我國高等教育改革進程的影響，其目的是從中獲得對我國高等教育管理改革的啟示。
關鍵詞：新公共管理范式；高校管理；影響
從20世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動。盡管各國改革的性質、規(guī)模和途徑不同，但都有一個共同議程，即“新公共管理”或“管理主義”范式。隨著市場機制的不斷發(fā)育成熟，行政體制改革的深化以及政府職能的轉變，我國高等教育管理的實踐模式和研究領域的理論體系都亟待進一步創(chuàng)新。因此，研究當代西方“新公共管理”運動的理論和實踐，借鑒其經(jīng)驗教訓，吸取其理論成就，對我國高等教育管理改革無疑具有重要的現(xiàn)實意義。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理學以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎，將私營部門成功的管理方法和競爭機制廣泛運用到公共部門。它是西方特定的政治、經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，在一定程度上反映了公共行政管理發(fā)展的規(guī)律和趨勢。根據(jù)西方學者格里爾和蓋布勒等人的論述，新公共管理運動主要有以下幾個方面的主要思想。
1．政府的管理職能應是掌舵而不是劃漿
新公共管理主張政府在行政管理中應是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵作用而不是劃漿作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開支，提高效率。新公共管理認為，有效的政府并不是一個實干的政府，也不是一個執(zhí)行的政府，而是一個能夠治理并且善于治理的政府。
2．政府服務應以顧客或市場為導向
新公共管理認為政府應以顧客或市場為導向，從而改變傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會之間的關系，對政府職能和社會職能重新進行定位。市場不僅在私營部門內存在，而且也在公共部門內存在。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是負有責任的企業(yè)家，公民則是其顧客或客戶。企業(yè)家式的政府應是以顧客的需求為導向并提供較高服務效率的政府。
3．政府應采用授權或分權的方式進行管理
政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況做出反應。企業(yè)界經(jīng)理采用分權的方法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速做出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速做出反應。
4．政府應采用私營部門成功的手段和經(jīng)驗
與傳統(tǒng)的公共行政部門排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的手段和經(jīng)驗。如重視成本效率分析、全面質量管理、強調降低成本、提高效率等。
5．政府應在公共管理中引入競爭機制
新公共管理認為，政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給。運用這種方式將競爭機制引入政府公共管理中去，從而提高服務供給的質量與效率。因為競爭有利于提高工作效率，有利于優(yōu)化服務態(tài)度，有利于激發(fā)創(chuàng)新意識。
6．政府應重視公共管理的效率、效果和質量
傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結果。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產(chǎn)生與結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應主動靈活對外界情況的變化以及不同利益的需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應與人員的業(yè)績效果聯(lián)系起來，強調按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是任務付酬。
二、當前高等教育管理存在的主要問題
由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響，我國高校管理的觀念、方法、體系比較傳統(tǒng)和陳舊，同社會主義市場機制的需求相比，同高等教育大眾化的發(fā)展要求相比，還存在很多不相適應的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1．高等學校辦學體制改革出現(xiàn)滯后現(xiàn)象
根據(jù)新公共管理的觀點，作為稀缺資源的高等學校由原來被認為屬于核心公共產(chǎn)品轉變?yōu)榛旌瞎伯a(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這種認識上的轉變要求加快對高等學校在辦學體制上的改革。在目前高校辦學體制改革中，雖然學校的隸屬關系作了調整，但要改變長期形成的中央政府各部門和地方政府自成體系、各自封閉的辦學狀況還比較困難。部分學校和專業(yè)重復設置，教育資源配置和學校結構、布局不夠合理，辦學條件較差，辦學水平和教育質量不高。在學校內部管理上，高校還沒有真正改變其主管部門附屬機構的地位，面向社會自主辦學的權力有限，缺乏自我約束機制，難以靈活適應社會發(fā)展的需要。
2．后勤社會化改革進展緩慢
由于受計劃經(jīng)濟管理體制的影響，在后勤體制改革以前，我國高校都建有比較完善的后勤保障和服務系統(tǒng)，其直接后果是學校辦社會，導致后勤機構人員越來越多，經(jīng)費開支越來越大，學校負擔越來越重，嚴重制約著學校辦學水平的提高和辦學規(guī)模的擴大。當前，雖然大部分高校成立了后勤服務公司，并按企業(yè)化的模式進行運行，但是由于產(chǎn)權明晰、機制轉換、人員分流、資產(chǎn)管理、經(jīng)費結算等方面存在著較大的困難，高校的后勤服務并沒有真正實現(xiàn)市場化。社會上的企業(yè)還很難參與學校服務市場的競爭，后勤企業(yè)還沒有真正成為“獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展”的經(jīng)濟實體。
3．缺乏成本效益觀念，浪費嚴重
在計劃經(jīng)濟時代，高校是國家全額撥款的事業(yè)單位。隨著改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，高等學校的經(jīng)費來源呈現(xiàn)多元化的趨勢。除國家財政撥款外，還有教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營收入等，但國家財政撥款收入仍然是高校主要來源之一。由于高校的主要任務是培養(yǎng)人才和科學研究，其產(chǎn)出的效益主要體現(xiàn)在社會層面上，加之經(jīng)費不足可以向財政要專項、要政策，自身籌資壓力很小。因此，高校普遍存在不重視投入產(chǎn)出的效益分析和研究，有些項目的投入往往是不計成本、不計代價，存在著非常嚴重的浪費現(xiàn)象。到目前為止，高等學校對固定資產(chǎn)的管理沒有實行計提折舊的賬務處理辦法；對生均培養(yǎng)成本還沒有形成一套權威的、科學的計算方法；對專項經(jīng)費的投入產(chǎn)出情況也沒有建立完善的評估體系；對投資決策的論證缺乏效益觀念；加之目前對高校管理者在經(jīng)費投入和使用方面還沒有形成有效的管理約束機制，因而不可避免地出現(xiàn)資金浪費、資產(chǎn)流失和投資失誤現(xiàn)象。
4．缺乏規(guī)范的用人制度和合理的分配制度
用人制度和分配制度的改革，是高校管理改革的重點和難點，主要表現(xiàn)在“教授終身制”、“教師鐵飯碗”的體制還沒有完全打破；干部能上不能下，優(yōu)勝劣汰的競爭機制還沒有完全建立起來。一些本可以通過招聘l臨時工來完成的工作崗位，卻仍然使用正式工，導致勞動力成本大大提高。
5．校(院)二級關系沒有完全理順
受傳統(tǒng)管理觀念的影響，學校管理重心還沒有真正下移，學校的政策制定、學科建設、人才引進、設備購置、財務管理、資產(chǎn)管理、招生就業(yè)、人員流動等方面的決策權集中在機關職能部門，學院一級辦學自主權比較小，難以放開手腳開展工作。相比之下，機關部門的職能顯得過于強大，管理過度、管理越位的現(xiàn)象比較突出。
關鍵詞：新公共管理范式；高校管理；影響
從20世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動。盡管各國改革的性質、規(guī)模和途徑不同，但都有一個共同議程，即“新公共管理”或“管理主義”范式。隨著市場機制的不斷發(fā)育成熟，行政體制改革的深化以及政府職能的轉變，我國高等教育管理的實踐模式和研究領域的理論體系都亟待進一步創(chuàng)新。因此，研究當代西方“新公共管理”運動的理論和實踐，借鑒其經(jīng)驗教訓，吸取其理論成就，對我國高等教育管理改革無疑具有重要的現(xiàn)實意義。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理學以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎，將私營部門成功的管理方法和競爭機制廣泛運用到公共部門。它是西方特定的政治、經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，在一定程度上反映了公共行政管理發(fā)展的規(guī)律和趨勢。根據(jù)西方學者格里爾和蓋布勒等人的論述，新公共管理運動主要有以下幾個方面的主要思想。
1．政府的管理職能應是掌舵而不是劃漿
新公共管理主張政府在行政管理中應是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵作用而不是劃漿作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開支，提高效率。新公共管理認為，有效的政府并不是一個實干的政府，也不是一個執(zhí)行的政府，而是一個能夠治理并且善于治理的政府。
2．政府服務應以顧客或市場為導向
新公共管理認為政府應以顧客或市場為導向，從而改變傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會之間的關系，對政府職能和社會職能重新進行定位。市場不僅在私營部門內存在，而且也在公共部門內存在。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是負有責任的企業(yè)家，公民則是其顧客或客戶。企業(yè)家式的政府應是以顧客的需求為導向并提供較高服務效率的政府。
3．政府應采用授權或分權的方式進行管理
政府組織是典型的等級分明的集權結構，這種結構將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組織之間的交流及其困難，使得政府機構不能對新情況做出反應。企業(yè)界經(jīng)理采用分權的方法，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速做出反應，從而有效地解決問題。因此，政府也應該通過減少層級、授權和分散決策權的辦法迅速做出反應。
4．政府應采用私營部門成功的手段和經(jīng)驗
與傳統(tǒng)的公共行政部門排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的手段和經(jīng)驗。如重視成本效率分析、全面質量管理、強調降低成本、提高效率等。
5．政府應在公共管理中引入競爭機制
新公共管理認為，政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給。運用這種方式將競爭機制引入政府公共管理中去，從而提高服務供給的質量與效率。因為競爭有利于提高工作效率，有利于優(yōu)化服務態(tài)度，有利于激發(fā)創(chuàng)新意識。
6．政府應重視公共管理的效率、效果和質量
傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結果。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產(chǎn)生與結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量，應主動靈活對外界情況的變化以及不同利益的需求作出富有成效的反應。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應與人員的業(yè)績效果聯(lián)系起來，強調按業(yè)績而不是按目標進行管理，按業(yè)績而不是任務付酬。
二、當前高等教育管理存在的主要問題
由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響，我國高校管理的觀念、方法、體系比較傳統(tǒng)和陳舊，同社會主義市場機制的需求相比，同高等教育大眾化的發(fā)展要求相比，還存在很多不相適應的地方，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1．高等學校辦學體制改革出現(xiàn)滯后現(xiàn)象
根據(jù)新公共管理的觀點，作為稀缺資源的高等學校由原來被認為屬于核心公共產(chǎn)品轉變?yōu)榛旌瞎伯a(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這種認識上的轉變要求加快對高等學校在辦學體制上的改革。在目前高校辦學體制改革中，雖然學校的隸屬關系作了調整，但要改變長期形成的中央政府各部門和地方政府自成體系、各自封閉的辦學狀況還比較困難。部分學校和專業(yè)重復設置，教育資源配置和學校結構、布局不夠合理，辦學條件較差，辦學水平和教育質量不高。在學校內部管理上，高校還沒有真正改變其主管部門附屬機構的地位，面向社會自主辦學的權力有限，缺乏自我約束機制，難以靈活適應社會發(fā)展的需要。
2．后勤社會化改革進展緩慢
由于受計劃經(jīng)濟管理體制的影響，在后勤體制改革以前，我國高校都建有比較完善的后勤保障和服務系統(tǒng)，其直接后果是學校辦社會，導致后勤機構人員越來越多，經(jīng)費開支越來越大，學校負擔越來越重，嚴重制約著學校辦學水平的提高和辦學規(guī)模的擴大。當前，雖然大部分高校成立了后勤服務公司，并按企業(yè)化的模式進行運行，但是由于產(chǎn)權明晰、機制轉換、人員分流、資產(chǎn)管理、經(jīng)費結算等方面存在著較大的困難，高校的后勤服務并沒有真正實現(xiàn)市場化。社會上的企業(yè)還很難參與學校服務市場的競爭，后勤企業(yè)還沒有真正成為“獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展”的經(jīng)濟實體。
3．缺乏成本效益觀念，浪費嚴重
在計劃經(jīng)濟時代，高校是國家全額撥款的事業(yè)單位。隨著改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，高等學校的經(jīng)費來源呈現(xiàn)多元化的趨勢。除國家財政撥款外，還有教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營收入等，但國家財政撥款收入仍然是高校主要來源之一。由于高校的主要任務是培養(yǎng)人才和科學研究，其產(chǎn)出的效益主要體現(xiàn)在社會層面上，加之經(jīng)費不足可以向財政要專項、要政策，自身籌資壓力很小。因此，高校普遍存在不重視投入產(chǎn)出的效益分析和研究，有些項目的投入往往是不計成本、不計代價，存在著非常嚴重的浪費現(xiàn)象。到目前為止，高等學校對固定資產(chǎn)的管理沒有實行計提折舊的賬務處理辦法；對生均培養(yǎng)成本還沒有形成一套權威的、科學的計算方法；對專項經(jīng)費的投入產(chǎn)出情況也沒有建立完善的評估體系；對投資決策的論證缺乏效益觀念；加之目前對高校管理者在經(jīng)費投入和使用方面還沒有形成有效的管理約束機制，因而不可避免地出現(xiàn)資金浪費、資產(chǎn)流失和投資失誤現(xiàn)象。
4．缺乏規(guī)范的用人制度和合理的分配制度
用人制度和分配制度的改革，是高校管理改革的重點和難點，主要表現(xiàn)在“教授終身制”、“教師鐵飯碗”的體制還沒有完全打破；干部能上不能下，優(yōu)勝劣汰的競爭機制還沒有完全建立起來。一些本可以通過招聘l臨時工來完成的工作崗位，卻仍然使用正式工，導致勞動力成本大大提高。
5．校(院)二級關系沒有完全理順
受傳統(tǒng)管理觀念的影響，學校管理重心還沒有真正下移，學校的政策制定、學科建設、人才引進、設備購置、財務管理、資產(chǎn)管理、招生就業(yè)、人員流動等方面的決策權集中在機關職能部門，學院一級辦學自主權比較小，難以放開手腳開展工作。相比之下，機關部門的職能顯得過于強大，管理過度、管理越位的現(xiàn)象比較突出。