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新公共管理范式對(duì)高校管理的影響

時(shí)間: 劉俊生1 分享
摘要:從闡述新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要思想入手,結(jié)合高校準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征,分析當(dāng)前學(xué)校管理中存在的問(wèn)題,并從公共管理研究范式的角度,探討對(duì)我國(guó)高等教育改革進(jìn)程的影響,其目的是從中獲得對(duì)我國(guó)高等教育管理改革的啟示。
  關(guān)鍵詞:新公共管理范式;高校管理;影響
  從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始,西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管各國(guó)改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同,但都有一個(gè)共同議程,即“新公共管理”或“管理主義”范式。隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)育成熟,行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變,我國(guó)高等教育管理的實(shí)踐模式和研究領(lǐng)域的理論體系都亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。因此,研究當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的理論和實(shí)踐,借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),吸取其理論成就,對(duì)我國(guó)高等教育管理改革無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
  
  一、新公共管理范式的主要思想
  
  新公共管理學(xué)以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ),將私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制廣泛運(yùn)用到公共部門。它是西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物,在一定程度上反映了公共行政管理發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。根據(jù)西方學(xué)者格里爾和蓋布勒等人的論述,新公共管理運(yùn)動(dòng)主要有以下幾個(gè)方面的主要思想。
  
  1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃漿
  新公共管理主張政府在行政管理中應(yīng)是制定政策而不是執(zhí)行政策,政府只起掌舵作用而不是劃漿作用。這樣可以縮小政府規(guī)模,減少開(kāi)支,提高效率。新公共管理認(rèn)為,有效的政府并不是一個(gè)實(shí)干的政府,也不是一個(gè)執(zhí)行的政府,而是一個(gè)能夠治理并且善于治理的政府。
  
  2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向
  新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向,從而改變傳統(tǒng)行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,對(duì)政府職能和社會(huì)職能重新進(jìn)行定位。市場(chǎng)不僅在私營(yíng)部門內(nèi)存在,而且也在公共部門內(nèi)存在。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu),而是負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家,公民則是其顧客或客戶。企業(yè)家式的政府應(yīng)是以顧客的需求為導(dǎo)向并提供較高服務(wù)效率的政府。
  
  3.政府應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理
  政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu),這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織,跨組織之間的交流及其困難,使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況做出反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采用分權(quán)的方法,通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng),從而有效地解決問(wèn)題。因此,政府也應(yīng)該通過(guò)減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速做出反應(yīng)。
  
  4.政府應(yīng)采用私營(yíng)部門成功的手段和經(jīng)驗(yàn)
  與傳統(tǒng)的公共行政部門排斥私營(yíng)部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的手段和經(jīng)驗(yàn)。如重視成本效率分析、全面質(zhì)量管理、強(qiáng)調(diào)降低成本、提高效率等。
  
  5.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
  新公共管理認(rèn)為,政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給。運(yùn)用這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共管理中去,從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有利于提高工作效率,有利于優(yōu)化服務(wù)態(tài)度,有利于激發(fā)創(chuàng)新意識(shí)。
  
  6.政府應(yīng)重視公共管理的效率、效果和質(zhì)量
  傳統(tǒng)的公共行政注重的是投入而不是結(jié)果。新公共管理根據(jù)交易成本理論,認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)生與結(jié)果,應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量,應(yīng)主動(dòng)靈活對(duì)外界情況的變化以及不同利益的需求作出富有成效的反應(yīng)。因此,新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)與人員的業(yè)績(jī)效果聯(lián)系起來(lái),強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理,按業(yè)績(jī)而不是任務(wù)付酬。
  
  二、當(dāng)前高等教育管理存在的主要問(wèn)題
  
  由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響,我國(guó)高校管理的觀念、方法、體系比較傳統(tǒng)和陳舊,同社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的需求相比,同高等教育大眾化的發(fā)展要求相比,還存在很多不相適應(yīng)的地方,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
  
  1.高等學(xué)校辦學(xué)體制改革出現(xiàn)滯后現(xiàn)象
  根據(jù)新公共管理的觀點(diǎn),作為稀缺資源的高等學(xué)校由原來(lái)被認(rèn)為屬于核心公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌瞎伯a(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,這種認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變要求加快對(duì)高等學(xué)校在辦學(xué)體制上的改革。在目前高校辦學(xué)體制改革中,雖然學(xué)校的隸屬關(guān)系作了調(diào)整,但要改變長(zhǎng)期形成的中央政府各部門和地方政府自成體系、各自封閉的辦學(xué)狀況還比較困難。部分學(xué)校和專業(yè)重復(fù)設(shè)置,教育資源配置和學(xué)校結(jié)構(gòu)、布局不夠合理,辦學(xué)條件較差,辦學(xué)水平和教育質(zhì)量不高。在學(xué)校內(nèi)部管理上,高校還沒(méi)有真正改變其主管部門附屬機(jī)構(gòu)的地位,面向社會(huì)自主辦學(xué)的權(quán)力有限,缺乏自我約束機(jī)制,難以靈活適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。
  
  2.后勤社會(huì)化改革進(jìn)展緩慢
  由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的影響,在后勤體制改革以前,我國(guó)高校都建有比較完善的后勤保障和服務(wù)系統(tǒng),其直接后果是學(xué)校辦社會(huì),導(dǎo)致后勤機(jī)構(gòu)人員越來(lái)越多,經(jīng)費(fèi)開(kāi)支越來(lái)越大,學(xué)校負(fù)擔(dān)越來(lái)越重,嚴(yán)重制約著學(xué)校辦學(xué)水平的提高和辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大。當(dāng)前,雖然大部分高校成立了后勤服務(wù)公司,并按企業(yè)化的模式進(jìn)行運(yùn)行,但是由于產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制轉(zhuǎn)換、人員分流、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)結(jié)算等方面存在著較大的困難,高校的后勤服務(wù)并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。社會(huì)上的企業(yè)還很難參與學(xué)校服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),后勤企業(yè)還沒(méi)有真正成為“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
  
  3.缺乏成本效益觀念,浪費(fèi)嚴(yán)重
  在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,高校是國(guó)家全額撥款的事業(yè)單位。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。除國(guó)家財(cái)政撥款外,還有教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入等,但國(guó)家財(cái)政撥款收入仍然是高校主要來(lái)源之一。由于高校的主要任務(wù)是培養(yǎng)人才和科學(xué)研究,其產(chǎn)出的效益主要體現(xiàn)在社會(huì)層面上,加之經(jīng)費(fèi)不足可以向財(cái)政要專項(xiàng)、要政策,自身籌資壓力很小。因此,高校普遍存在不重視投入產(chǎn)出的效益分析和研究,有些項(xiàng)目的投入往往是不計(jì)成本、不計(jì)代價(jià),存在著非常嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。到目前為止,高等學(xué)校對(duì)固定資產(chǎn)的管理沒(méi)有實(shí)行計(jì)提折舊的賬務(wù)處理辦法;對(duì)生均培養(yǎng)成本還沒(méi)有形成一套權(quán)威的、科學(xué)的計(jì)算方法;對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出情況也沒(méi)有建立完善的評(píng)估體系;對(duì)投資決策的論證缺乏效益觀念;加之目前對(duì)高校管理者在經(jīng)費(fèi)投入和使用方面還沒(méi)有形成有效的管理約束機(jī)制,因而不可避免地出現(xiàn)資金浪費(fèi)、資產(chǎn)流失和投資失誤現(xiàn)象。
  
  4.缺乏規(guī)范的用人制度和合理的分配制度
 用人制度和分配制度的改革,是高校管理改革的重點(diǎn)和難點(diǎn),主要表現(xiàn)在“教授終身制”、“教師鐵飯碗”的體制還沒(méi)有完全打破;干部能上不能下,優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。一些本可以通過(guò)招聘l臨時(shí)工來(lái)完成的工作崗位,卻仍然使用正式工,導(dǎo)致勞動(dòng)力成本大大提高。
  
  5.校(院)二級(jí)關(guān)系沒(méi)有完全理順
  受傳統(tǒng)管理觀念的影響,學(xué)校管理重心還沒(méi)有真正下移,學(xué)校的政策制定、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、設(shè)備購(gòu)置、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、招生就業(yè)、人員流動(dòng)等方面的決策權(quán)集中在機(jī)關(guān)職能部門,學(xué)院一級(jí)辦學(xué)自主權(quán)比較小,難以放開(kāi)手腳開(kāi)展工作。相比之下,機(jī)關(guān)部門的職能顯得過(guò)于強(qiáng)大,管理過(guò)度、管理越位的現(xiàn)象比較突出。
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