三、構(gòu)建整體型政府的三大基礎(chǔ)
　　為了建設(shè)整體型政府,培利?？怂拐J(rèn)為,必須進(jìn)行三項(xiàng)改革,即運(yùn)用信息技術(shù)形成網(wǎng)上治理模式、建立整體型政府組織結(jié)構(gòu)、建設(shè)主動(dòng)型公務(wù)員隊(duì)伍,以構(gòu)建整體型政府所需要的科技基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和人員基礎(chǔ)(見圖1)。
　　1、運(yùn)用信息技術(shù)形成網(wǎng)上治理模式
　　電子化政府經(jīng)過三個(gè)發(fā)展階段。首先是政府使用計(jì)算機(jī)處理日常工作的階段,通過運(yùn)用信息技術(shù)增加辦公自動(dòng)化程度,提高政府工作效率,這一階段的政府稱為電腦化政府。隨著網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)和普及,電子化政府進(jìn)入第二個(gè)階段。各個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府,都積極設(shè)置自己的網(wǎng)站,通過網(wǎng)絡(luò)向民眾提供更多本部門的信息和服務(wù),使得政府網(wǎng)站成為政府服務(wù)的最佳窗口。此時(shí)的電子化政府是以各部門的獨(dú)立管轄權(quán)做為發(fā)展的基礎(chǔ),對(duì)于一般不充分了解政府部門運(yùn)作規(guī)律和體系的民眾而言,仍然不是非常方便的溝通渠道。所以,這一階段的電子化政府稱為以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的互相不連接的政府。隨著網(wǎng)絡(luò)科技的高速發(fā)展以及計(jì)算機(jī)軟硬件價(jià)格的不斷降低,政府的網(wǎng)站連接更加便利,能夠建立暢通無(wú)阻的層層連接。這個(gè)階段,政府的電子化改革要在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行三種類型的整合:不同政府層級(jí)的整合,不同部門的整合,不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型的整合最后將實(shí)現(xiàn)整合成為一個(gè)單一的政府入口網(wǎng)站的目標(biāo),使民眾只要進(jìn)入這個(gè)單一的網(wǎng)站就可以尋求解決他們碰到的任何問題,并接受政府提供的相應(yīng)服務(wù)。這就是電子化政府的第三個(gè)階段,即以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整體政府。在網(wǎng)上治理模式的沖擊下,政府的行政業(yè)務(wù)和程序?qū)氐淄该骰?不僅民眾可以更快速、方便、低成本地了解政府信息、獲取政府提供的服務(wù),而且政府的內(nèi)部運(yùn)作也能免于傳統(tǒng)行政所導(dǎo)致的腐敗和不作為。
　　2、建立整體型政府組織結(jié)構(gòu)
　　在既有的功能性部門分工基礎(chǔ)上進(jìn)行政府運(yùn)作的整合,采取有效策略進(jìn)行橫向的整合,即增加協(xié)調(diào)的組織機(jī)制。在英國(guó),為構(gòu)建整體型政府組織結(jié)構(gòu),由首相或內(nèi)閣建立新的跨部門組織以加強(qiáng)政府部門的合作。增設(shè)的跨部門組織有兩類,一類是為了某一特殊的政策問題而專門成立的非常設(shè)機(jī)構(gòu),其成員來(lái)自不同部門。布萊爾政府邁向整體政府的第一步是1997年成立“社會(huì)排斥小組”。“社會(huì)排斥小組”的任務(wù)是綜合處理諸如無(wú)家可歸者及少女懷孕等需要跨越傳統(tǒng)的部門邊界來(lái)統(tǒng)一解決的棘手問題。另一類是從事戰(zhàn)略決策研究的組織,以保證政府決策具有統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性。如,布萊爾成立的“政策中心”直接隸屬首相辦公室,它對(duì)政府制訂的所有政策都有權(quán)進(jìn)行獨(dú)立的分析研究;“績(jī)效與創(chuàng)新小組”直接向首相提供跨部門的中長(zhǎng)期公共政策報(bào)告,目的是促進(jìn)政府決策與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);“管理與政策研究中心”、“戰(zhàn)略合作中心”、“中央秘書局”等機(jī)構(gòu)都具有相似的功能。整體型政府的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作,具有以下特點(diǎn):1)政府組織運(yùn)作的核心以功能性分工的部門運(yùn)作為主體,但同時(shí)融入跨部門的定期及不定期、正式及非正式整合機(jī)制。2)增加信息部、人力資源部、策劃部等跨部門整合單位,和原來(lái)的功能性分工部門結(jié)構(gòu)形成同心圓的整體型組織,以強(qiáng)化溝通效果。3)以預(yù)算管制和行政目標(biāo)管理為核心,定期評(píng)審政府業(yè)務(wù)整合的程度。4)以信息科技的制度化設(shè)計(jì),建立政府業(yè)務(wù)整合的系統(tǒng)。5)各部門的業(yè)務(wù)應(yīng)該和其他政府部門、其他層級(jí)政府、服務(wù)的對(duì)象、非營(yíng)利組織、國(guó)際性組織和團(tuán)體,進(jìn)行有效的連接,以便于咨詢和磋商。整體型政府組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作與傳統(tǒng)行政組織的不同,在于它不但要依法完成功能性分工的業(yè)務(wù)需求,更要從解決人民生活事件的角度出發(fā),將政府業(yè)務(wù)整合的核心觀念變?yōu)閮?nèi)建的機(jī)制。
　　3、建設(shè)主動(dòng)型公務(wù)員隊(duì)伍
　　為了實(shí)現(xiàn)整體型政府的運(yùn)作目標(biāo),必須由高度依存、互相信任、富有合作意識(shí)的主動(dòng)型公務(wù)員體系來(lái)完成政府的公共事務(wù)。建設(shè)主動(dòng)型公務(wù)員隊(duì)伍,首先是培育共同的執(zhí)政理念,進(jìn)行組織運(yùn)作價(jià)值的整合。西方國(guó)家普遍認(rèn)為,在公務(wù)員隊(duì)伍中塑造共同的文化、培育共同的倫理精神和價(jià)值體系,是進(jìn)行跨部門合作的前提條件。澳大利亞內(nèi)閣部大臣皮特?謝哥德認(rèn)為,所有政府部門都應(yīng)該通過獨(dú)一無(wú)二的行政理念聯(lián)系在一起。澳大利亞管理顧問委員會(huì)2004年的報(bào)告———《把政府聯(lián)結(jié)起來(lái):整體型政府對(duì)澳大利亞面臨的主要挑戰(zhàn)的回應(yīng)》指出要建立支持澳大利亞公共部門的文化,以“一起工作”為口號(hào),形成相應(yīng)的價(jià)值和行為準(zhǔn)則來(lái)推進(jìn)整體型政府的實(shí)施。
　　其次,進(jìn)行公務(wù)員薪酬改革。合理的薪酬制度產(chǎn)生的獎(jiǎng)優(yōu)懲劣效果,有助于在公務(wù)員隊(duì)伍形成良性競(jìng)爭(zhēng),激勵(lì)卓越的公務(wù)員行為。英國(guó)從1996年開始,不論是高級(jí)公務(wù)員還是一般公務(wù)員,都已采用以績(jī)效定薪酬的制度,廢除了傳統(tǒng)的職務(wù)等級(jí)和薪酬等級(jí)。新工黨政府在“協(xié)同政府”框架下,繼續(xù)進(jìn)行薪酬改革。一是確立和完善以結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系,改變以往目標(biāo)與薪酬缺乏聯(lián)系的現(xiàn)象;二是簡(jiǎn)化工資評(píng)價(jià)框架,給予地方管理者在制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)上更大的靈活性,改變職位與職能隔離的現(xiàn)象。
　　第三,創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)型組織管理是一場(chǎng)深刻的管理學(xué)革命,它將組織看作是一個(gè)生態(tài)體系,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)思考和組織學(xué)習(xí),通過培養(yǎng)個(gè)人、團(tuán)體和組織整體的學(xué)習(xí)能力,來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的變革,以適應(yīng)外界環(huán)境變化的要求。創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織,就是要加大公務(wù)員培訓(xùn)和發(fā)展方面的投入。英國(guó)1999年6月成立了集研究、培訓(xùn)、咨詢于一體的管理與政策研究中心(CMPS),專門負(fù)責(zé)高級(jí)公務(wù)員的培訓(xùn)。創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織,還要打破官僚制對(duì)公務(wù)員尤其是一線執(zhí)行人員創(chuàng)新能力的束縛,鼓勵(lì)人才創(chuàng)新。
　　四、結(jié)語(yǔ)
　　整體型政府理論和實(shí)踐對(duì)于英國(guó)工黨保持和鞏固執(zhí)政地位功不可沒。但是受制于各國(guó)、各地區(qū)的發(fā)展程度和歷史文化背景的差異,整體型政府理論在不同國(guó)家、地區(qū)的適用性和發(fā)揮作用的程度也必然存在較大差異,并不是在任何時(shí)候、任何地區(qū)都適用的萬(wàn)能藥。不同政府在引入這一理論之前必須經(jīng)過仔細(xì)的考慮并對(duì)所需成本進(jìn)行認(rèn)真分析。而且,整體型政府理論在實(shí)踐中還存在一些問題,如責(zé)任問題便是其中的焦點(diǎn)問題,它需要解決一個(gè)關(guān)鍵問題,就是如何一方面采取統(tǒng)一行動(dòng)、共同的標(biāo)準(zhǔn)和共享的組織體系,另一方面又要求各個(gè)部門為縱向的責(zé)任體系負(fù)責(zé)。