內(nèi)容摘要：

為降低人口生育率，加快禁止和限制開發(fā)區(qū)超載人口向重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)遷移并穩(wěn)定就業(yè)和常住，要重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)引導(dǎo)生育行為；改革戶籍制度，提升待遷人口人力資本，提高遷移的可能性和能動(dòng)性；改革土地制度，提高農(nóng)民資產(chǎn)流動(dòng)性和可變現(xiàn)性，引導(dǎo)遷移人口新獲財(cái)富向重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)而不是往原籍配置；改革政府績(jī)效考核體制，支持政策要和人口遷出（入）掛鉤；改革政府決策體制，使遷移人口參與遷入地決策；完善地方政府稅種結(jié)構(gòu)，使之有穩(wěn)定籌資渠道為增量人口提供公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：人口遷移，主體功能，區(qū)城市化

一、促進(jìn)形成主體功能區(qū)對(duì)人口政策的要求?

（一）總體要求?

第一，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、改善宏觀要素配置效率、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要措施。人口政策要適應(yīng)形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的要求，促進(jìn)勞動(dòng)力的充分流動(dòng)和優(yōu)化配置。?

第二，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，本質(zhì)上要求實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。各類功能區(qū)通過合適的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)選擇，有效地協(xié)調(diào)生態(tài)、環(huán)境的可持續(xù)性和滿足所承載人口不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的壓力。?

第三，推進(jìn)形成主體功能區(qū)的人口政策，要有利于實(shí)現(xiàn)人際之間的和諧發(fā)展。要保證各類功能區(qū)人口享有相同的發(fā)展權(quán)和均等的發(fā)展條件，還要有利于人口總體的代際之間和諧發(fā)展。?

（二）各類主體功能區(qū)對(duì)人口政策的具體要求?

第一，對(duì)禁止開發(fā)區(qū)的人口政策的基本要求是：（1）穩(wěn)定并進(jìn)一步降低人口生育率。（2）鼓勵(lì)人口外遷，以使得人口承載量限制在承載限度內(nèi)。（3）所承載的人口要具備相應(yīng)的能力、素質(zhì)，以承擔(dān)維護(hù)禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)和環(huán)境的功能、相應(yīng)的管護(hù)職能以及從事接待外來旅游觀光等適度經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。?

第二，對(duì)于限制開發(fā)區(qū)的人口政策的基本要求有幾個(gè)方面：（1）穩(wěn)定并進(jìn)一步降低人口生育率。（2）通過到優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)移民等手段，鼓勵(lì)人口外遷，以使得人口承載量限制在承載限度內(nèi)。（3）通過加強(qiáng)公共服務(wù)，改善基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，提高人力資本水平，促進(jìn)人口外出就業(yè)的能力。（4）按照主體功能的要求，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式重新調(diào)整的前提下，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、合理規(guī)劃村鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)布局，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)人口結(jié)構(gòu)布局朝著符合主體功能要求的方向重新調(diào)整和優(yōu)化。（5）所承載的人口要具備相應(yīng)的能力、素質(zhì)，以從事特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)生態(tài)環(huán)境、以及接待外來旅游觀光人口和從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。?

第三，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的人口政策的基本要求是：（1）穩(wěn)定人口低生育率。（2）通過綜合改革，提高這些地區(qū)吸納外來人口的能力和動(dòng)力。（3）通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、改進(jìn)公共服務(wù)，使得流入的人口，特別是從限制和禁止開發(fā)區(qū)流入的人口能夠穩(wěn)定下來。（4）進(jìn)一步完善勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)勞動(dòng)力在優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)部以及相互之間的充分流動(dòng)。?

二、促進(jìn)形成主體功能區(qū)的人口政策基本思路和原則?

（一）基本思路?

1.生育政策的思路。生育政策的思路可以概括為：通過綜合措施，穩(wěn)定低生育率。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間摸索所形成的現(xiàn)行生育政策和政府管理體系，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持。同時(shí)，要更加重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對(duì)生育行為的影響。增加就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是婦女的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高生育的機(jī)會(huì)成本；轉(zhuǎn)變?nèi)丝谟^念，使父母由更看重孩子數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)楦粗匕延邢薜馁Y源集中于對(duì)孩子的人力資本投資上。不斷完善有利于穩(wěn)定低生育水平利益導(dǎo)向機(jī)制和養(yǎng)老保障機(jī)制。特別是，要全面推進(jìn)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度等。

2.遷移政策的思路。遷移政策的思路是：綜合發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用，實(shí)現(xiàn)人口的開發(fā)性遷移。?

第一，推動(dòng)主體功能區(qū)形成過程中鼓勵(lì)人口遷移，政府要發(fā)揮改變制度、創(chuàng)造環(huán)境、積極引導(dǎo)的作用。（1）政府要科學(xué)編制各類功能區(qū)的人口規(guī)劃，以引導(dǎo)人口流動(dòng)。（2）改革限制人口流動(dòng)的戶籍體制。（3）加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)，提高人口外遷的意愿和能力。（4）促進(jìn)優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)建立和完善公共服務(wù)體系，提升吸納外來人口的能力。（5）改革財(cái)稅體制和制定相關(guān)政策，構(gòu)建優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)積極吸引而不是竭力排斥外來人口的激勵(lì)機(jī)制。

第二，形成主體功能區(qū)的人口遷移，要充分發(fā)揮市場(chǎng)力量。隨著主體功能區(qū)的逐步形成，重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)將形成新的勞動(dòng)力需求，這將吸引限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的大量人口和勞動(dòng)力到重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)就業(yè)、居住、生活。這些人群年齡、技能、教育、人力資本、偏好等詳細(xì)千差萬別，政府很難識(shí)別每個(gè)遷移者的信息，并找到合理的安置去處。同時(shí)，政府也很難對(duì)大規(guī)模的遷移人口承諾就業(yè)機(jī)會(huì)。所以，政府著力創(chuàng)造鼓勵(lì)人口流動(dòng)的外部環(huán)境，個(gè)人根據(jù)自身的素質(zhì)和個(gè)人偏好做出遷移決策。?

第三，形成主體功能區(qū)的人口遷移，政府要發(fā)揮應(yīng)有作用。（1）政府要科學(xué)編制各類功能區(qū)的人口規(guī)劃，以引導(dǎo)人口流動(dòng)。（2）完善公共服務(wù)體系，促進(jìn)人口發(fā)展，提高遷移人口的就業(yè)能力。（3）改革政府的決策體制，以及財(cái)稅體制，構(gòu)建優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)愿意吸引而不是排斥外來人口的激勵(lì)機(jī)制。?

第四，需要探索新的移民安置和補(bǔ)償政策。在對(duì)大型重點(diǎn)工程和建設(shè)中的非自愿移民，我國(guó)長(zhǎng)期以來一直采用異地農(nóng)業(yè)安置和現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)淖龇āＴ谕苿?dòng)形成主體功能區(qū)的過程中，待遷移人口數(shù)量大，如果全部根據(jù)政府規(guī)劃而確定為非自愿移民，并進(jìn)行異地農(nóng)業(yè)安置和現(xiàn)金補(bǔ)償，對(duì)土地資源和政府財(cái)政的承受能力有很高的要求。在一定意義上說，推行主體功能區(qū)的一個(gè)很重要的目的，就是為了集約利用土地，減少人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，所以，即使政府財(cái)力有保障，大量地新開墾土地也違背了主體功能區(qū)建設(shè)的初衷。所以，對(duì)于限制和禁止開發(fā)區(qū)超載人口而言，工程性非自愿移民的補(bǔ)償安置辦法的借鑒意義不大，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的遷移。?

目前已經(jīng)實(shí)施的一些和主體功能區(qū)要求相一致的遷移政策，比如三江源生態(tài)移民，基本上都是在生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)比較突出，或者影響特別重大的地區(qū)實(shí)施的，帶有很強(qiáng)的非自愿移民的性質(zhì)，而且?guī)缀踔饕钦雒娴恼ㄖ七w移。這些遷移以及其補(bǔ)償政策，性質(zhì)上和上述工程性非自愿移民類似，很難大面積推廣到限制和禁止開發(fā)區(qū)的超載人口遷移上。?

目前各種專項(xiàng)政策之下的補(bǔ)貼，比如退耕還林還草工程，究其性質(zhì)而言，不是一種人口遷移政策，而是政府政策限制或者引導(dǎo)之下的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)型：由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)林（草）業(yè)或者純生態(tài)林（草）業(yè)。從人口政策角度看，這種政策的借鑒和推廣意義在于對(duì)各種禁止和限制開發(fā)區(qū)內(nèi)留下來的承擔(dān)生態(tài)或者公益功能的人口的補(bǔ)償方面。這種補(bǔ)償應(yīng)該僅限于承擔(dān)純生態(tài)功能對(duì)留下來人口帶來的損失。

（二）制定政策應(yīng)遵循的原則?

制定主體功能區(qū)的人口分類管理政策，應(yīng)該遵循以下原則。?

第一，依法推進(jìn)的原則。主體功能區(qū)的形成涉及的人口數(shù)量巨大，情況復(fù)雜，影響面廣。必須堅(jiān)持以人為本，依照法律推進(jìn)。減少工作過程中的決策機(jī)構(gòu)和人員的自由裁量權(quán)，規(guī)范操作，化解矛盾。禁止和限制開發(fā)區(qū)當(dāng)中不少地區(qū)是少數(shù)民族聚居或者少數(shù)民族自治地區(qū)，在這些地區(qū)實(shí)施各種移民政策，都不能和民族自治等方面的法律法規(guī)相沖突，否則會(huì)引發(fā)比較嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素。?

第二，循序漸進(jìn)的原則。主體功能區(qū)的形成不是朝夕之功，不能操之過急。應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)部的人口布局調(diào)整，以及限制開發(fā)區(qū)內(nèi)部人口布局的優(yōu)化調(diào)整，因難度較小可以先行；而跨功能區(qū)的大量人口遷移，應(yīng)該積極創(chuàng)造條件、分階段穩(wěn)步推進(jìn)，否則可能會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定。?

第三，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)的原則。政府通過規(guī)劃等手段引導(dǎo)人口流動(dòng)，不能直接包辦和指定人口的遷移方向和目的地，否則會(huì)限于被動(dòng)，事倍功半。要更加重視市場(chǎng)推動(dòng)的原則，使得人口在經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動(dòng)下自主遷移和擇業(yè)。

第四，發(fā)展性遷移原則。形成主體功能區(qū)的人口政策難點(diǎn)在于人口遷移，而人口遷移則必須貫徹發(fā)展性遷移的原則，即以人口和勞動(dòng)力人力資本提高為先導(dǎo)，以穩(wěn)定或者比較穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)為基礎(chǔ)的遷移，才是長(zhǎng)效的、穩(wěn)定的、和諧的遷移。?

第五，群眾知情和自愿的原則。無論是制定遷移規(guī)劃，還是具體實(shí)施遷移，都要貫徹群眾知情和自愿的原則。禁止和限制開發(fā)區(qū)中不少地區(qū)是少數(shù)民族聚居地區(qū)，其長(zhǎng)期形成的文化、生活習(xí)慣和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在短時(shí)間內(nèi)難以在另一個(gè)地區(qū)復(fù)制，即使政府有能力實(shí)施整建制搬遷，也難以做到這一點(diǎn)。所以，要從長(zhǎng)計(jì)議，讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)生作用，逐漸通過提高少數(shù)民族子女的人力資本和就業(yè)機(jī)會(huì)引導(dǎo)這些地區(qū)人口逐步外遷。?

第六，綜合配套的原則。人口政策除了狹義的生育和遷移政策之外，還涉及到廣泛的人口發(fā)展政策。只有各種政策綜合配套，才能協(xié)調(diào)好各地、各部門、各群體的利益關(guān)系，最終形成符合主體功能區(qū)要求的人口分布格局。

三、促進(jìn)形成主體功能區(qū)的人口政策?

（一）狹義的人口政策?

第一，加強(qiáng)計(jì)劃生育管理，穩(wěn)定低生育率。必須保持現(xiàn)行生育政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，不斷創(chuàng)新人口和計(jì)劃生育工作體制、手段和方法。?

第二，綜合運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，引導(dǎo)人們自覺降低生育率。通過經(jīng)濟(jì)杠桿，進(jìn)一步降低人們的生育傾向。逐步形成以獎(jiǎng)勵(lì)扶助、困難救助、養(yǎng)老和醫(yī)療扶助等為主體的較為完整的人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制。?

第三，重新調(diào)整各地規(guī)劃中人口規(guī)劃的內(nèi)容，按照主體功能區(qū)編制規(guī)劃，科學(xué)準(zhǔn)確地測(cè)算各地的人口容量；人口規(guī)劃要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃等結(jié)合。優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)部的人口，也要統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)布局。把人口規(guī)劃與就業(yè)規(guī)劃城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和資源發(fā)展利用規(guī)劃等結(jié)合起來。按照主體功能區(qū)的要求，對(duì)現(xiàn)行各種人口發(fā)展政策，如扶貧、資源型城市和資源枯竭型城市發(fā)展問題等政策，同主體功能區(qū)所要求的人口流動(dòng)結(jié)合起來考慮。改進(jìn)人口信息的采集、更新、分析和共享體系。

第四，拆除優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)不必要的人口遷入門檻。制約禁止和限制開發(fā)區(qū)超載人口向優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)遷移的因素比較多，當(dāng)中比較突出的是戶籍制度。誠(chéng)然，單單放開戶籍，如果找不到工作，的確人們不會(huì)進(jìn)城，即使進(jìn)來也穩(wěn)不住；但是，要認(rèn)識(shí)到，戶籍制度的改革會(huì)改變?nèi)藗兊拈L(zhǎng)期預(yù)期：人們會(huì)把原來用于在農(nóng)村建房子的錢用來進(jìn)行人力資本投資，提高進(jìn)入城市就業(yè)的能力，也可能會(huì)用于城市購房置業(yè)。所以，深化戶籍制度改革，是人口流動(dòng)和統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的先決條件。?

進(jìn)一步改革戶口制度，把戶口僅僅作為一種人口登記注冊(cè)的工具，同時(shí)使戶口同是否有資格享受城里的公共服務(wù)、信貸和住房、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障、教育和就業(yè)培訓(xùn)相脫鉤。具體而言，（1）進(jìn)一步鼓勵(lì)公立學(xué)校按照當(dāng)?shù)貞艏丝诘臉?biāo)準(zhǔn)招收移民子弟入學(xué)，而不管其父母身份如何，這將促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的技能培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；（2）將公共服務(wù)（包括教育、醫(yī)療、社會(huì)救助等）的覆蓋范圍擴(kuò)大至所有在當(dāng)?shù)赜泻戏ㄗ∷头€(wěn)定收入來源的居民，通過改進(jìn)移民者的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)。?

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，從客觀可行的角度出發(fā)，對(duì)戶籍制度改革應(yīng)該按照“部分中小城市放開→省內(nèi)自由遷移→幾個(gè)特大型城市放開→全國(guó)范圍內(nèi)人口自由遷移”的順序展開。這是由我國(guó)目前的人口分布的特點(diǎn)決定的。戶籍制度改革的難度在空間上差別巨大，發(fā)達(dá)地區(qū)外來人口聚集地區(qū)和一些特大城市將是戶籍制度改革的最困難地區(qū)。所以應(yīng)該按照上述順序，統(tǒng)籌安排，循序推進(jìn)。?

第五，對(duì)一些問題突出而又有條件整建制搬遷的，可以實(shí)施集中的遷移。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，原來的森工企業(yè)在國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之后，伐木任務(wù)沒有了，而管護(hù)森林所需的勞動(dòng)力并不多。在企業(yè)改制買斷職工工齡之后，這些職工的生計(jì)和出路沒有解決好，仍然在當(dāng)?shù)刂\生，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成比較嚴(yán)重的影響。對(duì)于這些問題突出、集中的情況，國(guó)家應(yīng)該在深入調(diào)查之后，出臺(tái)專門政策，進(jìn)行整建制的搬遷；并通過轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)等，在環(huán)境和人口承載量較大的地方進(jìn)行安置。?

（二）廣義的人口政策?

推進(jìn)形成主體功能區(qū)要求的人口分布，除了上述狹義的人口政策外，還要求一些配套的廣義的人口政策。?

第一，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，在節(jié)約利用土地的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地增值收益的分享。同時(shí)，配套進(jìn)行土地制度的改革，促進(jìn)人口流動(dòng)。建設(shè)主體功能區(qū)涉及到的人口遷移，重點(diǎn)和難點(diǎn)是限制和禁止開發(fā)區(qū)的超載人口向重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)遷移。而待遷移的主體是農(nóng)民。在我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度下，農(nóng)民可以長(zhǎng)期使用土地，但是無權(quán)出賣和抵押土地。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地逐漸由農(nóng)戶家庭的主要生產(chǎn)要素演變?yōu)樘峁┍Ｕ虾偷钟L(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的社會(huì)保障的主要依賴，所以，中國(guó)農(nóng)村大量的農(nóng)民工流動(dòng)并沒有表現(xiàn)為徹底的城市化，而僅僅完成了勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，而沒有徹底實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村向城市居民的轉(zhuǎn)變。此外，由于土地的保障功能甚于生產(chǎn)功能，農(nóng)民外出務(wù)工的收入很少用于農(nóng)地投資，相反用于在農(nóng)村的住房等投資?？梢哉f目前的農(nóng)地制度是限制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)形成的障礙之一。為此，應(yīng)該改變這種格局，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和變現(xiàn)，提高農(nóng)民資產(chǎn)的流動(dòng)性，進(jìn)而松動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)村的緊密聯(lián)系，降低農(nóng)民遷移的成本，提高其在城市置業(yè)的可能性，并引導(dǎo)農(nóng)民將外出務(wù)工收入用于在城市中置業(yè)，或者進(jìn)行自身及子女的人力資本投資。?

第二，配套進(jìn)行社會(huì)保障體系的改革，提高統(tǒng)籌的層次，便利人口流動(dòng)。促進(jìn)人口和勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)，形成主體功能區(qū)，建設(shè)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，一個(gè)先決條件是醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障體系的統(tǒng)一化，至少不同地區(qū)的參保人口可以把保險(xiǎn)從遷出地區(qū)轉(zhuǎn)移到遷入地區(qū)。目前我國(guó)的實(shí)際情況是，各地根據(jù)自身實(shí)力確定和提升自身的社會(huì)保障水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而相應(yīng)提升保障水平，這本無可厚非；但是如果各地只從本地情況出發(fā)確定和提升保障水平，則各地的保障水平、覆蓋面等參差不齊，不利于全國(guó)統(tǒng)一的保障體系的建立，進(jìn)而不利于全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。改革思路應(yīng)該是提升社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，最終過度到全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。當(dāng)前要逐步實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的省級(jí)統(tǒng)籌，條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌，為勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)創(chuàng)造有利條件。?

第三，公共服務(wù)的均等化同各地實(shí)際情況結(jié)合起來。對(duì)于限制和禁止開發(fā)區(qū)，公共服務(wù)的重點(diǎn)是增加人力資本投資而不是進(jìn)一步完善當(dāng)?shù)氐闹T如交通、政府辦公場(chǎng)館等基礎(chǔ)設(shè)施，其目的是提高限制和禁止發(fā)展地區(qū)人口的教育水平，提高其外遷的可能性。推動(dòng)形成主體功能區(qū)，人口政策的難點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)的超載人口最終流入重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，并獲得穩(wěn)定的就業(yè)、融入潛入地的生活。除了戶籍制度和其他限制因素外，對(duì)這些人口遷移的更重要的制約因素，是待遷移人口的人力資本水平，尤其是健康、教育、技能等。所以，普及義務(wù)教育，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育、特別是“陽光工程”應(yīng)該對(duì)禁止和限制開發(fā)區(qū)予以傾斜，促進(jìn)這些地區(qū)人力資本水平的提高。?

對(duì)于優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)而言，公共服務(wù)要在兩個(gè)方向上取得平衡，一個(gè)方向是提高對(duì)現(xiàn)有單位人口的服務(wù)水準(zhǔn)，另外一個(gè)方向是增加公共服務(wù)的覆蓋面，尤其是把吸納來的勞動(dòng)力和人口納入到公共服務(wù)的覆蓋范圍內(nèi)。在這方面，需要由相應(yīng)的政策和激勵(lì)，同時(shí)上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)遷入?yún)^(qū)政府履行公共服務(wù)職能的考核。?

第四，對(duì)各類主體功能區(qū)的各種扶持政策以及考核體系要和人口遷移目標(biāo)相掛鉤。各地土地農(nóng)轉(zhuǎn)非額度的確定，要和接納外來勞動(dòng)力掛鉤。尤其是對(duì)重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)而言，在增加其非農(nóng)用地的數(shù)量時(shí)，可以要求它們把一定數(shù)量的外來勞動(dòng)力正式納入本地居民的社會(huì)保障范圍，在遷入人口不能自主就業(yè)、維持生計(jì)時(shí)，給予社會(huì)保障方面的支持。?

對(duì)于重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的考核，要把增加投資項(xiàng)目、給予稅收等方面優(yōu)惠政策，同增加就業(yè)崗位、吸納人口增量、穩(wěn)定人口常住、擴(kuò)大對(duì)遷入人口的公共服務(wù)覆蓋面掛起鉤來。?

對(duì)于限制和禁止開發(fā)區(qū)，要把轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)、促進(jìn)人口外遷、控制人口生育、減少人口規(guī)模掛起鉤來。比如，專項(xiàng)勞動(dòng)力培訓(xùn)資金，要和勞動(dòng)力實(shí)際外出就業(yè)相掛鉤；上級(jí)政府對(duì)于限制和禁止開發(fā)區(qū)社會(huì)保障等公共服務(wù)缺口資金的轉(zhuǎn)移支付，要按照人口存量減少的計(jì)劃，逐步核減，而不能默認(rèn)這些地區(qū)人口的增加，要積極加強(qiáng)生育控制和促進(jìn)人口外遷。?

第五，配套地進(jìn)行地方?jīng)Q策體制的改革。為推動(dòng)勞動(dòng)力從限制和禁止開發(fā)區(qū)流向重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，需要改變目前各城市排斥外來勞動(dòng)力的政府決策體制?？梢钥紤]的措施包括：把關(guān)于勞動(dòng)力和人口遷移決策的權(quán)限提升到更高層級(jí)的政府或人民代表大會(huì)；或者建立一種外來移民對(duì)排斥性政府決策向上級(jí)政府或者人大申訴的機(jī)制；或者探索建立以現(xiàn)居住地為主、現(xiàn)居住地和戶籍地互相配合的管理和服務(wù)體系，促進(jìn)流出地與流入地之間的對(duì)接，使流動(dòng)人口有更多的機(jī)會(huì)參與流入地政策形成的投票和論證過程，保護(hù)自身權(quán)利，分享當(dāng)?shù)氐墓操Y源。?

第六，探索建立優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)自覺吸納外來人口的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。從各地政府角度考慮，只有當(dāng)接納一個(gè)外來人口帶來的稅收大于等于相應(yīng)的公共服務(wù)支出的增量，地方政府才有積極性接納這個(gè)增量的勞動(dòng)力。接納勞動(dòng)力可以擴(kuò)大生產(chǎn)、增加消費(fèi)，從而增加地方政府的稅收，但同時(shí)也需要增加城市基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)開支。目前的各地地方政府稅收收入中，主要部分是增值稅和營(yíng)業(yè)稅，來自于收入稅、物業(yè)稅、消費(fèi)稅等方面的比重不大，致使地方政府有積極性讓外來人口在本地貢獻(xiàn)勞動(dòng)力，而沒有積極性讓其長(zhǎng)期定居下來。未來需要在確定各地政府為所有常住人口提供公平的公共服務(wù)的義務(wù)的同時(shí)，逐漸改變地方政府的稅收來源結(jié)構(gòu)，通過完善稅種，提高征管效率，提高政府收入，進(jìn)而使得地方政府的公共服務(wù)義務(wù)的履行，同其公共服務(wù)的籌資能力相統(tǒng)一。