摘要：公共管理學(xué)科是在不斷克服“身份危機”的過程中成長起來的。100多年的公共管理發(fā)展史使其呈現(xiàn)出學(xué)術(shù)繁榮與多元格局，這與公共管理思想流派的爭鋒有很大關(guān)系。本文從不同思想流派著手分析公共管理的發(fā)展歷程，明晰了公共管理理論的內(nèi)在邏輯，以期為今后的研究提供參考與借鑒。

　　關(guān)鍵詞：公共行政 公共管理 流派

　　流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

　　(一)公共管理原則導(dǎo)向的流派

　　White(1926)的《公共行政學(xué)導(dǎo)論》和Willoughby(1927)的《公共行政學(xué)原則》使公共行政學(xué)者都相信公共行政存在著指導(dǎo)行政現(xiàn)象的科學(xué)原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學(xué)論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

　　首先為古典管理學(xué)派，該學(xué)派主要關(guān)注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術(shù)，為提高行政效率而在操作層面上進行科學(xué)研究及組織工作。該學(xué)派為公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎(chǔ)。Taylor將科學(xué)引入管理領(lǐng)域，提高管理理論的科學(xué)性。Taylor(1911)在《科學(xué)管理原則》中提出共同利益為基礎(chǔ)的科學(xué)管理原則，并指出：“科學(xué)管理原則普遍適用于各種人類活動”?？茖W(xué)管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關(guān)注，從而成為了公共行政的核心價值追求。

　　其次為行政管理學(xué)派，該學(xué)派從管理實務(wù)出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準(zhǔn)則。Henri Fayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領(lǐng)域，拓寬了科學(xué)管理的研究領(lǐng)域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結(jié)合組織與原則分析。

　　最后為官僚制度學(xué)派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達(dá)到最高程度的效率，因而是對人類行使權(quán)威的最理性工具。

　　(二)公共管理“理性”質(zhì)疑的流派

　　20世紀(jì)30年代，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)把組織視為機械形式，把人當(dāng)機器，只是片面的追求組織結(jié)構(gòu)和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學(xué)不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認(rèn)為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當(dāng)時的情形：“現(xiàn)時的公共行政學(xué)理論也就是政治學(xué)理論”。這把原本認(rèn)為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。

　　社會系統(tǒng)學(xué)派從系統(tǒng)、整體性等社會學(xué)觀點來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權(quán)威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學(xué)派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎(chǔ)的“協(xié)商一致”機制的性質(zhì)。

　　理性決策理論學(xué)派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學(xué)的思想，也揭示了管理的本質(zhì)特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

　　(三)公共管理多元化擴散流派

　　20世紀(jì)60年代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，以原子能技術(shù)、空間技術(shù)、電子計算機技術(shù)的利用和發(fā)展為主要標(biāo)志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應(yīng)用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學(xué)注入了新血液。公共行政學(xué)的管理科學(xué)成為了一門融管理學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論、方法于一體的綜合性學(xué)科。公共行政學(xué)的研究也就從純理論轉(zhuǎn)型到結(jié)合應(yīng)用的研究。

　　系統(tǒng)論認(rèn)為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學(xué)的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構(gòu)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓怖?，即政府與社會其他組織之間的政治關(guān)系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。

　　系統(tǒng)管理學(xué)派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會和思維領(lǐng)域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認(rèn)識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關(guān)系。一個變量的細(xì)微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關(guān)系增加了人們對組織認(rèn)識的復(fù)雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關(guān)系之中，任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動，并在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。

　　行政生態(tài)學(xué)派，借用生態(tài)學(xué)研究生命體與其環(huán)境的相互關(guān)系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關(guān)系。最早提出行政生態(tài)的學(xué)者是哈佛大學(xué)教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學(xué)借用“結(jié)構(gòu)-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關(guān)系，為公共管理學(xué)開辟了新的領(lǐng)域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風(fēng)，用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認(rèn)識路徑。

　　(四)公共管理價值重塑流派

　　歷史與科學(xué)的局限性導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術(shù)手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵，也導(dǎo)致了公共管理學(xué)的價值危機。20世紀(jì)60年代，以Dwight Waldo等為首的新公共行政學(xué)派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學(xué)實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復(fù)興之路。

　　Waldo(1971)在《走向新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學(xué)產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴(yán)峻、情勢緊急’時代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學(xué)派的主要觀點在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學(xué)科的理論成果和研究方法轉(zhuǎn)變;第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究;第三，公共管理學(xué)由以效率研究為核心轉(zhuǎn)向更關(guān)注公平、責(zé)任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

　　Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學(xué)派的政府再造的獨特觀點。其強調(diào)，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認(rèn)知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

　　(五)公共管理思路創(chuàng)新流派

　　任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時代的風(fēng)云際會也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學(xué)派、新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)、治理學(xué)派等學(xué)派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學(xué)的內(nèi)容和方法論。

　　公共選擇學(xué)派將經(jīng)濟學(xué)的理論用于非市場的決策之中，它認(rèn)為國家機關(guān)亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學(xué)派以個人自由主義為基礎(chǔ)，關(guān)注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經(jīng)濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學(xué)派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴大公眾參與;最大化行政職能分權(quán)化;簡化行政程序與層級節(jié)制;徹底將公共行政經(jīng)濟化，并進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎(chǔ);對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴(yán)格的控制;削弱公共部門的領(lǐng)導(dǎo)角色，將其界定為專家或技術(shù)人員。

　　20世紀(jì)70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學(xué)科范式和企業(yè)管理學(xué)科范式的影響而在新公共行政學(xué)的基礎(chǔ)上形成。它更重視從經(jīng)濟學(xué)角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經(jīng)濟學(xué)理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關(guān)注績效-激勵的行政模式，建立績效導(dǎo)向型的制度、結(jié)構(gòu)與管理等行政原則;建立了關(guān)于政府設(shè)計和行政改革的國際對話和比較機制;經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、社會心理學(xué)以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。

　　新公共服務(wù)理論主張和現(xiàn)實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導(dǎo)致公共利益與公民尊嚴(yán)的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質(zhì)量，并帶給社會更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務(wù)理論的思想進步。

　　意義及啟示

　　公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：

　　(一)政治與行政

　　公共機構(gòu)的任務(wù)，即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學(xué)者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質(zhì)與意義，促成了對政治與行政邊界的認(rèn)知。20世紀(jì)80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領(lǐng)域。政治與行政界限的模糊導(dǎo)致責(zé)任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問題。

　　(二)公共與私人

　　在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬于公共、私人領(lǐng)域抑或公私混合領(lǐng)域，以及如何執(zhí)行等問題的思考。在現(xiàn)實生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構(gòu)成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統(tǒng)公共部門原則進行重新思考，如公共權(quán)力與個人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創(chuàng)新，運用私人部門管理來提高效率、提高更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。

　　(三)效率與公平

　　效率與公平是一對矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時代其重要性被提高到了歷史高點，而當(dāng)社會矛盾漸露的時候，公平理念就會出現(xiàn)。效率注重規(guī)則、缺乏人性;公平重視人的主觀能動性，犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經(jīng)濟人假設(shè)、私人部門管理等效率優(yōu)先理論，也提出了政治價值、人性與公共服務(wù)等公平理論。新公共服務(wù)理論主張公民與政府的共同治理，加強對話，消減矛盾，以克服公共管理理論一味強調(diào)的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實，效率實際上是生產(chǎn)力的尺度，強調(diào)發(fā)展;而公平更多是價值觀念，是社會穩(wěn)定的心理需求，注重穩(wěn)定。在穩(wěn)定中求發(fā)展，以發(fā)展來謀穩(wěn)定。效率與公平最終將在社會的天平中尋達(dá)到平衡。

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