公共行政研究論文
公共行政研究論文
公共行政主體對公共行政工作質(zhì)量的重視程度持續(xù)提高,公眾對政府服務能力也提出了更高的期望,但目前還沒有適合公共行政運作的質(zhì)量管理體系來支撐公共行政工作質(zhì)量目標的實現(xiàn)。下面是學習啦小編為大家整理的公共行政研究論文，供大家參考。
公共行政研究論文范文一：論公共行政中的行政倫理
摘要：隨著西方公共行政思想和理論的引入，顛覆和改變傳統(tǒng)中國幾千年來的以熟人社會為基礎的圈方式的行政倫理，對當下中國行政倫理形成巨大沖擊和改變，為了梳理現(xiàn)代社會的行政倫理思想，結合中國本土化的行政思想，重新拾回根植于中國社會土壤傳統(tǒng)又符合現(xiàn)代時代氣息的行政倫理。公共行政倫理包括公平正義、責任意識、協(xié)調(diào)與利益整合、服務精神等倫理精神。
關鍵詞：公共行政 行政倫理 組織和個人
1.公共行政倫理的來源和涵義
公共行政對于中國社會來說是一舶來詞匯。最早的文官出現(xiàn)在英國，叫做“宮廷的仆人”。以“仆人”定位公務員，明確為誰服務的問題之后，便有一個更需明晰的問題――在為主人服務的時候，需要秉承哪些服務理念，遵循哪些行為規(guī)范。此時，行政倫理以一個職業(yè)倫理的形象展現(xiàn)出來。與此同時，“為誰服務”的問題則體現(xiàn)出行政倫理的價值角度。
公共行政倫理，指的是“在公共行政領域，公共行政主體為確保公共行政的公共性和民主性而在行使公共權力進行公共政策制定、公共事務管理、公共服務提供的過程中所應遵循的總體倫理準則和規(guī)范，以及所應確立和堅持的道德價值取向”。[1]公共行政倫理體現(xiàn)的是一種行政精神，是公務行政中正義、奉獻、責任、利他的精神和品德的具體表現(xiàn)。
公共行政的作為一種管理實踐，它的核心內(nèi)核為職業(yè)價值取向，最初出發(fā)點的層面上解決行為的動機和理想;更外一層表現(xiàn)為公務員的職業(yè)精神，如公仆精神，奉獻精神，服從精神等;進一步外化為公務員職業(yè)道德修養(yǎng);而具體到公務員的工作上表現(xiàn)為公務員某一職業(yè)行為。因此，做一件事情的動機是最行動最根本的初始起點，同樣，研究公共行政的初衷和行政理念是非常具有價值的。正如著名哲學家康德曾指出，“一個行為的道德價值并不是隨之而來的結果所構成，而是由完成這一行為的意圖所構成。重要的是動機，而且這種動機必須是特定種類的。重要的是，我們要因為一件事情是對的去做這件事情，而并不是由于某些隱晦不明的動機去做它”。
2.公共行政倫理的品質(zhì)
公共行政倫理的品質(zhì)并非一種強制行約束規(guī)范，也不是伴隨公共行政發(fā)展的社會歷史性價值追求，而是從公共行政誕生伊始，公共行政倫理的品質(zhì)就天然內(nèi)生于公共行政的本質(zhì)。公共行政的倫理品質(zhì)包括公平正義、責任意識、協(xié)調(diào)與利益整合、服務精神等。
2.1公平正義
從公共權力與公民權利的關系角度來看，公共性是指政府的公共所有的屬性。公民個體讓渡一定的私人權利組成國家權利，因此，政府存在的目的與合法性就在于維護與保障公民的權利。正如哈貝馬斯所所言：“國家是‘公共權力’機關。它之所以具有公共性，是因為它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。[2] 因此，與以效率價值為導向的市場制度不同，政府終極的價值目標應當是公平正義。政府的權力運行中應秉承“以人為本”的權利本位理念。由此也決定了，政府不僅要為人們表達公平正義的渴望提供廣闊的渠道，而且要為在社會生活中實現(xiàn)公平正義而努力。在公平正義理念指引下的公共性，就是要有效地增進和公平地分配社會公共利益。正如羅爾斯所言，“在一個由公眾承認的政治正義觀念加以有效調(diào)節(jié)的秩序良好社會里，每一個人都接受相同的正義原則。”[3]
繼威爾遜的政治與行政的二分理論后，行政學作為一門獨立的學科存在，從此邏輯起點出發(fā)，在此之后，馬克斯・韋伯精心打造的官僚理論在技術層面上將威爾遜的思想賦予更多的實踐意義，使公共行政走向?qū)I(yè)化、科學化，此后新公共行政理論和新公共服務理論作為典型代表，將公共行政價值追求從片面追求效率變?yōu)楣角疤嵯碌男省Ｉ鐣秸x是公共行政的價值精神，是維持社會和諧團結的黏合劑，是保證社會信任的基石。在傳統(tǒng)公共行政中，經(jīng)濟和效率是衡量政府績效的最為重要的指標，而新公共行政運動以來，社會公平正義成為公共行政理應考量的指標，社會公平正義是管理者的職責所在，是維護公共利益，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的必然要求。
2.2責任意識
行政責任既是一種政治責任，又是一種道德義務。在西方威爾遜、古德諾政治行政二分法作為邏輯起點開始，政治與行政兩分成為可能。在公民讓渡自己部門個人權利的同時，不僅授出權力，也賦予了責任。行政人員必須明確何者當為，何者不當為，意味著公務人員必須按照授權者的意圖來行使權力。關于責任的論述，康德在其著作《道德形而上學》中寫道“：一個好的意志之所以為好，并不是因為它所達到的效果或成就……即使這一意志完全沒有力量實現(xiàn)它的目的，即使它付出了最大努力卻仍然一事無成……它也仍然像一顆珠寶一樣因其自身的緣故而意義發(fā)光，就像那些本身就擁有完整價值的食物一樣。”行政過程中，政府組織和單一公務人員之間的最基本關系也表現(xiàn)為授權關系，公務人員擁有權力的同時也需要承擔相應責任。作為行政個體的公務人員，客觀方面要對上級、公眾和法律負責，在主觀方面要對責任有著明晰清醒的自我認知。
2.3協(xié)調(diào)與利益整合
政府作為國家意志的具體實施者，在行使具體行政行為時難以厘清各個部門職責邊界，部門利益與具體的行政事務運行過程中常常有所沖突。處理職責邊界容易產(chǎn)生摩擦、推諉等現(xiàn)象，因此，應進一步明確府部門職能配置、機構設置和人員配置及相應職能，進一步協(xié)調(diào)整合部門利益，政府公務員作為人民公仆，造就行政倫理公正、廉潔的價值基礎。
2.4服務精神
服務精神是公共行政的和本質(zhì)要求，公民個人讓渡部分權利組成具有強制力的國家權力，作為權力行使者的國家公務人員必須具備服務人民的精神，諸如積極公仆意識、奉獻精神、自我犧牲精神以及愛國主義精神等。作為政府公務人員，一方面，公共行政的組織應始終以一種積極的態(tài)度，對公眾的合理愿望和訴求做出快速有效的回應; 另一方面，公共行政的機關工作人員應具備崇高的道德修養(yǎng)，既服務好人民，又以榜樣和楷模的形象展示于社會公眾。
行政倫理包括組織制度層面的行政倫理和行政工作人員個人的行政倫理。組織制度層面的行政倫理著眼于整個組織，正如美國著名學者羅爾斯所說“社會基本結構方面的不平等的影響十分深刻并且自始至終應該成為社會正義原則的最新適用對象。而且，社會體系并不是超越人類控制的不可改變的體制，而是人類活動的一種類型”。因此，基于良善正義的制度是正當行政倫理得以存在的根本環(huán)境。因此，作為政府組織必須進行自上而下的制度建設來確保公共組織的擁有正向的行政文化氛圍，同時也需要通過自下而上的公民精神培養(yǎng)，使得群眾和政府工作人員都具備較高行政文化修養(yǎng)，實現(xiàn)政府負責任，公民文化不斷向前發(fā)展的良性互動的政府體制，建構中國的行政倫理文化。
參考文獻：
[1]曹望華.國內(nèi)公共管理倫理學研究綜述[J].廣東行政學院學報，2007(1).
[2][德]哈貝馬斯.公共領域的結構轉(zhuǎn)型.學林出版社，1999年版第2頁.
[3][美]約翰・羅爾斯.作為公平的正義――正義新論.三聯(lián)書店，2002.45
公共行政研究論文范文二：公共行政改革與行政訴訟制度功能的變遷
摘要：行政訴訟制度不僅應當保證公民傳統(tǒng)的公法權利在公共行政改革過程中不受減損，而且應當加強對新產(chǎn)生權利類型的保護。行政訴訟法治基礎的建立也應當建立在充分培養(yǎng)自身品質(zhì)和民眾廣泛參與訴訟程序的基礎之上。行政訴訟與民事訴訟之間審查范圍的劃分應以有利于調(diào)整各種利益關系為原則靈活設置，并賦予當事人靈活選擇訴訟程序的權利。行政內(nèi)部糾紛解決機制的興起也要求行政訴訟更加注重與它們之間的銜接而不是分權。
關鍵詞：公共行政改革;行政訴訟;功能調(diào)整
20世紀70年代末以來，英美等西方國家掀起了公共行政改革運動，并迅速向其他國家擴散，從而形成一股世界性改革浪潮，中國也參與其中。至今已有30余年，公共行政領域發(fā)生了一系列重大而深遠的變化，從而，傳統(tǒng)公法也遇到了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，行政訴訟制度并不例外。我國的行政訴訟制度建立于20世紀80年代末，伴隨公共行政改革的不斷深入，許多制度內(nèi)容更是沒能回應當前形勢的需要，重新審視我國現(xiàn)有行政訴訟制度并探討其發(fā)展方向問題已經(jīng)是當務之急。因此，探討公共行政改革對行政訴訟制度的影響以及行政訴訟制度的功能變遷問題具有十分重要的意義。
一、公共行政改革對行政訴訟制度影響的一般性分析
公共行政改革對行政訴訟制度的影響是方方面面的，而從行政訴訟制度功能角度分析，[1]主要有以下方面：
1.公民權利在公共行政改革過程中得以新的詮釋，從而要求行政訴訟公民訴權理論的重構。
這場公共行政改革過程中，不僅各種非政府組織廣泛參與公共事務管理，私人也廣泛參與到政府管理的每一個環(huán)節(jié)，其中包括從規(guī)則制定到具體事務的管理。政府將大量的公共事務交付給私人組織管理，自己則采用更加間接和宏觀的社會管理方式。在非政府組織和公民積極參與的社會中, 公共官員不再只扮演服務供給者的角色,而是越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。[1]對于仍然保留的具體事務管理，政府也由傳統(tǒng)的高權行政向以合作、協(xié)調(diào)、指導為特征的非強制性行政方式轉(zhuǎn)變。一些權力色彩較弱的新的行政方式，如指導、合同、激勵、溝通等方式逐步成為現(xiàn)代公共行政的主流。受政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式轉(zhuǎn)變影響，公民權利的內(nèi)容和形式隨之發(fā)生變化。首先，在政府將公共事務交由私人主體管理時，私人主體在實踐中并非是依據(jù)傳統(tǒng)公法原則行事，而是大量使用私法手段。這就直接影響到第三者對某些公法權利的享有，如行政法對公共主體決策的要求，比如公開、公正、參與、一貫性、合理性和不偏私，等等。[2]政府以合同出租方式將公共事務轉(zhuǎn)包于市場主體，有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任的范圍，也妨礙了民眾與公共官員之間的聯(lián)系與溝通;私有化有助于精簡機構，增強公共部門的活力，但卻引發(fā)一般公眾對公共事務管理參與權的喪失;其次，政府采用宏觀和更加間接的方式管理社會，從而使得公民權利受政府行為的影響更加間接化和抽象化，更加以分散的利益形式出現(xiàn)。政府更多采用柔性執(zhí)法的方式，從而對公民權利影響的方式也發(fā)生轉(zhuǎn)變。如何保證這些行為不以減損公民權利為代價實際上也對公民權利保障方式提出了更高要求;最后，公民參與到公共管理過程中來，就需要他們超越自身利益去關注更大范圍的公共利益,并具備更廣闊、更長期的視野。這也要求對行政過程中民眾的參與權加以保障。這種參與權包括直接參與公共事務管理的權利以及對其它公共行政主體監(jiān)督評價的權利等。
公民權利內(nèi)容和形式的變化直接對行政訴訟的傳統(tǒng)訴權理論提出挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)訴權是以保障公民“主觀公權利”作為其核心內(nèi)容。而伴隨要求對公民權利保護力度的加大，如何妥善處理傳統(tǒng)領域公法權利受到減損問題，如何實現(xiàn)對公眾分散利益的有效保護，以及如何保障公民參與公共事務管理的權利，均是行政訴訟制度需要直面的重大課題。
2.行政權合法性基礎轉(zhuǎn)變使得行政訴訟法治基礎是固守傳統(tǒng)還是重構的兩難抉擇。
作為這場改革重要指導思想之一的“新公共管理”理論認為，“政府應該是結果導向而非過程導向的，”[3]從而倡導將政府機構從關于人員、開銷、工作方式等的限制性規(guī)定中解脫出來，更多的回應社會公眾的實際需要。我國學界所提出的“服務型政府”理論，以及“責任政府”、“效能政府”、“回應型政府”等理論中也飽含有上述思想，尤其是倡導對行政權的控制應當將過程控制轉(zhuǎn)化為對行政權行使結果和效率價值目標追求的強化。以這些理論作指導，傳統(tǒng)約束行政權的立法規(guī)則和程序性規(guī)則必將被弱化，而對行政權是否回應社會的需求則將被強化。針對以上情形，行政訴訟制度將面臨是固守傳統(tǒng)的對行政權加以立法和程序規(guī)則限制，還是認同這些新的行政權合法性基礎的兩難抉擇。如果固守傳統(tǒng)法治理念，必將桎梏公共管理主體的手腳，與公共行政改革的方向相悖;而若認同這些新的行政權合法性基礎，行政訴訟也將面臨如何協(xié)調(diào)它們與傳統(tǒng)合法性基礎之間的關系問題。
在這場改革過程中，政府將大量原本屬于國家的權力交由社會主體甚至是私人來完成。這些任務的分擔在更多情況下并不是通過立法授權，甚至沒有經(jīng)過嚴格的法定程序，而是授權機關單方面決定或者是與受委托方雙方?jīng)Q定。從而，這些授權行為是否違反傳統(tǒng)行政權由議會授權的基本法治原則、這些新型公共行政主體的合法性問題隨之而來。這些新的主體，不僅沒能完全按照國家公權的形式行使職權，許多非政府組織還制定大量直接影響該領域的行業(yè)標準和規(guī)則體系，實現(xiàn)“自我規(guī)制”。[4]這些自我規(guī)制有些是政府或法律授權，而更多的則是自愿作出。這些現(xiàn)象也對于行政訴訟法治基礎的建構提出新的挑戰(zhàn)。行政訴訟不僅需要認真對待行政機關的這些授權行為，還將面臨如何應對這些較低層級而在實踐中又發(fā)揮重要作用的行業(yè)標準和規(guī)則體系，協(xié)調(diào)它們與公法規(guī)則之間的關系的問題。完全否定這些行業(yè)標準和規(guī)則的實際效力不現(xiàn)實;而若將這些新的規(guī)則一股腦納入到審查依據(jù)中來，就有可能因為這些規(guī)則層級較低不夠規(guī)范而損害到國家、社會或者是當事人的利益。
3.公共行政內(nèi)涵變遷以及行政內(nèi)部糾紛解決機制的興起也要求重新審視行政訴訟與其它糾紛解決機制之間的功能分擔。
伴隨政府職能轉(zhuǎn)變以及公民對公共管理事務的參與，公共行政的內(nèi)涵發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。國家機關已不是唯一的公共行政主體，各種非政府組織甚至是私人也可以成為公共行政主體。不僅政府以公司的方式參與市場競爭，私人也廣泛參與到政府管理的每一個環(huán)節(jié)。政府和非政府主體之間甚至是在以彼此互相關聯(lián)的方式行事。原本相互獨立的政府和非營利部門甚至以相互依賴的“公私協(xié)力關系”的形式出現(xiàn)。[5][6][7]有學者認為，也許把當代治理描述為“混合行政”體制最為合適。[8]在混合行政的體制下，行政行為并非僅僅作為行政機關單方行為，在許多領域中行政行為的結果也并不是對既有的規(guī)則采取強制執(zhí)行的結果，而是行政機關與其委托人之間相互合作的結果。[10]伴隨私人主體對于傳統(tǒng)公共職責的承擔，混合行政形式的出現(xiàn)，本來就備受爭議的公私法劃分問題更是受到前所未有的挑戰(zhàn)。[9]傳統(tǒng)以公私法劃分為基本前提的行政訴訟與民事訴訟審查范圍劃分制度也受到影響。
在追求效率價值目標的指引下，人們已經(jīng)開始意識到僅僅依靠司法權已經(jīng)不能適應對大量社會糾紛解決的需要。因此，各種形式的行政內(nèi)部糾紛解決機制紛紛形成。在美國，《解決行政爭端法案》就授權行政機關運用爭端解決替代方式來解決行政爭端，其中包括調(diào)解、仲裁、談判(包括協(xié)調(diào)規(guī)制的談判)以及調(diào)查等四種方式。行政機構在實踐中采取的其它方法還包括政策對話、圓桌會議、咨詢委員會及非正式會議等。[3]P73-78近年來，行政內(nèi)部糾紛解決機制在我國也越來越受到重視。不僅在行政訴訟制度形成之后，我國建立起了行政復議制度、信訪制度等行政內(nèi)部糾紛解決機制，人們還積極倡導建立“行政和解”、“行政調(diào)解”等新型內(nèi)部糾紛解決機制。這些機制的出現(xiàn)，一方面為公民提供了更多尋求救濟的途徑，但另一方面也增添了如何保證這些糾紛解決機制有效處理案件、如何協(xié)調(diào)這些機制與行政訴訟之間關系的新課題。
二、我國行政訴訟制度功能定位的基本特點及其不足
從功能定位的角度分析，我國行政訴訟制度主要呈現(xiàn)為以下基本特點：
1.從訴權保護角度：以保護狹隘的私權為本位，并受到種種限制。
我國行政訴訟制度功能主要定位在保護私權，而不具有保護公共利益的功能。而這主要為行政訴訟原告資格、第三人制度和受案范圍等制度設計所體現(xiàn)。依據(jù)我國現(xiàn)行法律制度的規(guī)定，行政訴訟原告資格以及第三人主體資格的確定主要是依據(jù)是否與具體行政行為有“法律上的利害關系”，[2]并只能以自己的名義提起訴訟。這種通過考慮主體與利益之間的關系來確定行政訴訟的原告資格的制度設計不僅無法實現(xiàn)對公共利益的司法保護，也不利于對公共行政改革過程中所形成的分散利益的保護。因為，僅允許個人以保護私益的名義提起訴訟，不僅不符合司法資源有效利用的基本原理(因為，與行政行為有利害關系的人并非僅限于已經(jīng)提起訴訟的原告，他們也有權以另案方式提起訴訟)，也存在原告舉證困難，無法真正實現(xiàn)對行政行為的全面監(jiān)督。依據(jù)我國現(xiàn)有制度，公民提起行政訴訟所能保障的權利范圍也基本限定在人身權和財產(chǎn)權等實體性權利，行政訴訟對于在公共行政改革所倡導的公民有權參與公共管理以及參與監(jiān)督評價國家機關的權利的保護卻相當不足。雖然在司法實踐中已經(jīng)存在零星的“公益訴訟”，允許公民就檢舉國家機關違法行為提起行政訴訟，但并沒能形成制度化和規(guī)范化。與此同時，公民對私權的保護還要受到受案范圍等制度的限制。我國行政訴訟只以具體行政行為作為審查對象，并排除內(nèi)部行政行為、行政終局裁決行為、國家行為。行政調(diào)解行為、行政指導行為以及仲裁行為也因被冠以對當事人不具有約束力或當事人自愿選擇的名義而拒之行政訴訟受案范圍之外。[3]
2.從法治基礎角度：以維護“立法至上”為原則的形式法治為己任，并受制于行政權。
這主要為審查原則、審判依據(jù)等制度所體現(xiàn)。我國并不承認判例法，即使最高法院能夠作出司法解釋，也只是立法解釋，而并非是自我創(chuàng)設法律。法院對行政權只能加以合法性審查，且這種合法性審查只能解釋為依據(jù)立法審查;若沒有立法的明確規(guī)定，即屬于行政機關的自由裁量權。甚至，公民權利也需要立法作出明確規(guī)定才能夠獲得保護。雖然學界強調(diào)要建立合理性原則，但也只能是對立法的合理性解釋，而并非是法院對案件事實價值獨立作出判斷。換句話來說，法院只有維護以“立法至上”為原則的形式法治的責任，而并沒有直接回應社會公眾需求、社會道德的義務，這種直接回應社會的義務只能屬于立法權。由此產(chǎn)生的問題是，立法相對滯后于社會管理需要的矛盾就直接轉(zhuǎn)化為司法回應社會公眾需求和社會道德的不足。民眾在公共行政改革過程中的某些正當訴求，在沒有立法沒有明確規(guī)定的情況下，也并不能通過司法程序獲得保護。
在我國，能夠成為法院審判依據(jù)的法的形式，主要是指全國人大及其會制定的法律、行政立法和地方性法規(guī)，規(guī)章可以“參照適用”。而在現(xiàn)實中，由于以上法律、法規(guī)和規(guī)章的較為原則，取而代之的就是，大量行政機關的規(guī)范性文件成為在現(xiàn)實生活中具有實際約束力的“法律”。受此情形的影響，司法權不僅受制于立法權，甚至被轉(zhuǎn)化為受到行政權的牽制。這不僅使得行政機關的自由裁量權空前擴大，誘發(fā)行政權的濫用，而且直接誘發(fā)人們因此而產(chǎn)生的對司法權的信任危機，依賴程度的降低。至于公共行政主體在自我規(guī)制過程中所形成的規(guī)則法院能否作為審判依據(jù)并明確的法律依據(jù)，而在實踐中，由于其缺少規(guī)范而成為現(xiàn)實中具有實際約束力的“法律”。司法權對其監(jiān)督也十分不到位。
3.從與其它糾紛解決機制功能分擔角度：缺少協(xié)調(diào)與配合。
這主要表現(xiàn)為行政訴訟與其它糾紛解決機制之間的權限劃分與協(xié)調(diào)制度。[4] 在我國，行政訴訟制度是在民事訴訟制度的基礎上發(fā)展起來的，甚至在一段時期內(nèi)，民眾還可以通過民事訴訟起訴行政機關。但自從《行政訴訟法》實施以來，行政訴訟制度便得以獨立發(fā)展，從而形成與民事訴訟相對獨立的訴訟程序，開始審理行政案件。從理論上來說，行政訴訟與民事訴訟應當是以公私法劃分作為基本前提，而在我國，公私法劃分的基本原理在行政訴訟與民事訴訟的權限劃分制度設計上卻沒能得以充分遵循。行政訴訟與民事訴訟的權限劃分制度也并沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范，從而形成兩種訴訟審查范圍設計各自為政的局面。行政訴訟法只是規(guī)定哪些案件可以納入行政訴訟的受案范圍，
而并沒能就不屬于行政訴訟受案范圍的案件能否提起民事訴訟(或者是提起其它訴訟)作出明確規(guī)定;民事訴訟制度也是如此，只是就哪些案件符合提起民事訴訟的受案條件作出規(guī)定，而并沒有規(guī)定不能提起民事訴訟的案件如何處理問題。這就造成了實踐中許多爭議案件由于既不屬于行政訴訟受案范圍又不符合民事訴訟受案條件而無法獲得司法救濟的情形發(fā)生。若爭議同時涉及民事和行政爭議，甚至造成審查機制之間相互推諉或爭權現(xiàn)象的發(fā)生。[5] [11]
至于行政訴訟與行政內(nèi)部糾紛解決機制之間關系，一般是遵循“司法最終保障原則”，并強調(diào)當事人對于行政內(nèi)部糾紛解決機制與行政訴訟之間的自由選擇。[12]其中，行政訴訟與行政復議之間的關系，有學者總結為，當事人選擇補救手段是行政復議與行政訴訟關系的一般原則，而行政復議前置是行政復議和行政訴訟關系的例外，另還有“終局性選擇型、復議終局型及逕行起訴型”等三種例外情形。[13]換個角度加以表述就是，除上文所述的例外情形外，一般行政爭議當事人均可以走完行政復議程序再行啟動行政訴訟程序。對于能夠提起行政訴訟的行政案件，是否經(jīng)過行政復議程序先行處理，法律并沒有作過多限制。這種以分權作為理論基礎的制度設計看似給予了公民充分選擇救濟路徑的權利，其實有兩大致命缺點不容忽視：一是行政復議與行政訴訟程序之間存在功能重疊所造成的資源浪費問題，二是兩者之間缺少協(xié)調(diào)所引發(fā)的當事人訴累問題。例如：在經(jīng)過復議程序再行起訴的案件中，行政復議程序是否公正審理行政案件只能作為當事人啟動行政訴訟程序的理由，而當程序啟動后，行政訴訟制度的主要功能則定位在審理原本行政復議審理過的行政爭議，而不是行政復議程序本身。換句話說，行政訴訟制度只須保證自身程序的公正，而訴訟之前的復議程序是否公正并不影響行政訴訟審查的實質(zhì)內(nèi)容。即使是公民有權直接對行政復議行為提起訴訟，[6]但此時行政訴訟的主要功能仍定位在解決原本由復議程序解決過的行政爭議，而不在于監(jiān)督行政復議程序本身。因此，在現(xiàn)實中形成大量以下現(xiàn)象：當事人為充分利用這些資源(而更多情況下是在濫用)，除了不能提起行政訴訟的案件以外，當事人基本是走完行政復議程序再行提起行政訴訟。這對于當事人來說，不僅飽受訴累之苦，還會因所有程序并無本質(zhì)區(qū)別，給其留下“官官相衛(wèi)”的不良影響。這對于國家來說，不僅使得司法機關負擔加重，而且也浪費大量的行政資源。行政訴訟與信訪制度等其它行政內(nèi)部糾紛解決機制之間的關系也是如此，不再贅述。
三、以回應公共行政改革的實際需要，適度調(diào)整我國行政訴訟制度的功能
至于行政訴訟制度是否需要重新調(diào)整功能，這不僅要看各國現(xiàn)行行政訴訟制度功能定位是否合理，而且要考慮到公共行政改革方向的正確性，因此并不能一概而論。對此，域外已經(jīng)有所討論。[2]P516-550[9] [14][15][16]就我國行政訴訟制度來說，需要進一步豐富與發(fā)展現(xiàn)有制度內(nèi)容已經(jīng)是提上日程的事，但如何進一步發(fā)展仍須充分討論。而就本文所討論的主題而言，筆者提出以下幾點建議：
1.以保證公民權利在公共行政改革中獲得充分保障，擴大行政訴訟制度的訴權保障功能。
公共行政改革不僅不能以損害公民權利作為代價，而且應當以加強保障公民基本權利為依歸;行政訴訟制度的制度也應如此，無論功能如何調(diào)整，均不能以減損對公民權利的保障為代價。與此同時，行政訴訟制度還應對在行政改革過程中所產(chǎn)生的新的權利類型作出回應。從權利主體的角度分析，尤其要加強對公共行政改革中出現(xiàn)的分散利益的保護;從權利內(nèi)容的角度分析，不僅應當保證傳統(tǒng)公民私權不受侵犯，而且應當擴展至對公民參與權的保護。據(jù)此，我國現(xiàn)行行政訴訟制度也需要在有關方面作出相應調(diào)整：第一，鑒于私益訴訟無法適應對公共行政改革過程中出現(xiàn)的新的權利形式的保護，應當建立公益訴訟制度，將民眾直接參與公共管理的權利落實為訴權;為保護在公共行政改革過程中所形成的分散利益，增強這些利益主體保護其權利的能力，應增加禁令性訴訟類型，[3]P259[7]賦予民眾有權針對行政機關及其它公共行政主體對民眾權利體系性或者是制度性侵害行為提起訴訟。第二，在公益訴訟中可以“誰作為原告資格更為合適”作為標準確定原告資格，并與私益訴訟的原告資格制度相銜接。具體來說：如果有利害關系人提起訴訟，確定該利害關系人具有原告資格，其它人不得提起訴訟;而在沒有直接利害關系人的情況下，則應當依據(jù)“誰作為原告資格更為合適”為標準確定原告資格;當然，在多人提起訴訟的情況下也可以成立集體訴訟。在公益訴訟或集體訴訟中，應當允許其它利害關系人參與訴訟程序，法院裁判案件應充分體現(xiàn)對這些利害關系人的采納。依據(jù)訴訟法基本原理，訴訟程序中原告與實體案件的利害關系人并非一致;加之公益訴訟的真正意義應當定位在全面保障實體案件中所有利害關系人的權利，而不僅限于已經(jīng)提起訴訟的原告的權利。因此說，上述制度設計完全具有必要性。第三，為保障公共行政改革符合法治原則的基本要求，行政行為應當全面接受監(jiān)督，即使不能納入行政訴訟審查范圍，也應當接受其它程序監(jiān)督。如果堅持保障公民權利需要以司法權最終保障為原則，所有行政機關的行為，無論何種形式，包括抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政終局裁決行為等，均應當納入行政訴訟的受案范圍。行政訴訟制度也應當加強對行政授權行為的審查。其它公共行政主體的行為也應接受司法審查。
2. 為監(jiān)督行政權的合法性基礎的正當性，重構行政訴訟的法治基礎。
前文已經(jīng)闡述，行政改革過程中行政權的合法性基礎發(fā)生轉(zhuǎn)變使得行政訴訟的法治基礎的建構也面臨兩難抉擇，如何確定還有待在實踐中考證是否符合我國的基本法治精神和社會發(fā)展的需要。上文所述的公共行政改革中以結果為導向弱化行政程序的思想，行政訴訟是否應當給予認同當然也應如此。對此，有人認為行政程序的價值是在于保障個人的尊嚴，而不能是一種效能模式，[17]若依據(jù)此理論，行政訴訟制度則應當轉(zhuǎn)變審查方式，從結果的角度更加關注行政權是否重視對公民權利的保護，而不是形式化的程序規(guī)則。從這種意義上來說，行政訴訟制度并非是要放棄對公共行政行為的監(jiān)督，而是要調(diào)整審查方式，以更加靈活的方式維護法治原則，回應社會發(fā)展的需要。當然，在改革過程中，某些實際存在的行政權合法性基礎并不一定可取。例如，以顧客為導向?qū)⒎諏ο蟮臐M意度作為行政權的合法性基礎而不顧及是否危害公共利益或他人利益的做法。對此，行政訴訟則應當加以摒棄。
行政訴訟如何處理改革過程中所形成的作為行政權合法性基礎的“軟法”，由于不同的“法”的形式實際上代表了不同的價值目標，如何權衡和取舍，并非本文所能提出萬全之策。但針對我國行政訴訟的法治基礎建構來說，有兩點尤為重要：一是完全有必要打破現(xiàn)有行政訴訟法治基礎法的形式單一化局面，尤其要確立判例法在法的形式中的地位。這是司法權擺脫受制于立法權甚至行政權的尷尬局面，彌補立法規(guī)則在某些情況下不能及時回應社會需要的缺點的必然要求;[8] [18]二是應當將行政訴訟程序打造成一個民眾充分參與的訴訟過程，以保證各種利益在此過程中得以充分博弈。[19][9]這不僅是司法培養(yǎng)自身司法品質(zhì)、確立權威的根本路徑，也是找到協(xié)調(diào)各種形式法之間關系最佳平衡點的有效路徑。
3.為全面調(diào)整社會關系和充分保障公民權利，靈活設置行政訴訟的審查范圍。
前文已經(jīng)闡述，在公共行政過程中，行政訴訟審查范圍的確定已經(jīng)成為一大難題。筆者認為，這種難題主要是公、私法兩元劃分制度本身對于社會關系調(diào)整回應程度的不夠所致。因此，重構傳統(tǒng)公私法劃分理論與制度[10] [20]實屬必要。至于行政訴訟與民事訴訟之間審查范圍的劃分，筆者認為，至少需要堅持以下兩項基本原則：一是確立有利于調(diào)整各種利益關系原則。依此原則，各種爭議除屬于其他訴訟外，若不能納入行政訴訟審查范圍，則應當納入民事訴訟;反之也然。為充分保護公共利益，社會公共行政主體以及私人主體的行為，若接受公法調(diào)整更有利于保護公共利益，就應當將之納入行政訴訟審查范圍。而行政機關的行為，若接受私法調(diào)整更有利于保護公共利益，則應當允許被納入民事訴訟審查范圍;反之也然。因為，公共利益并非僅限于通過國家權力來實現(xiàn)，也并非僅限于公法來保障，而可以通過私人主體或者是私法保護的路徑來實現(xiàn)。對于私人利益的保護也應如此。二是應當賦予當事人靈活選擇訴訟程序的權利。在實踐中，很多利益關系并非可以明確屬于私法或公法關系，也存在某些利益關系具有公私法的多重屬性。與此同時，由于民事訴訟與行政訴訟各自審查方式和審查依據(jù)的不同，就有可能導致對于同一事務當事人由于選擇了不同訴訟路徑而獲得不同訴訟結果。因此，為全面充分保障當事人權利，實現(xiàn)各種利益關系均能得到司法權調(diào)整，就應當賦予當事人選擇訴訟程序的權利。對于同一事務，如果受到公法和私法的調(diào)整，也應當賦予當事人同時啟動兩種訴訟程序的權利。當然，這種制度設計很可能會引發(fā)民事訴訟與行政訴訟之間的權限沖突問題，但并不能因為有這種沖突就剝奪當事人獲得全面保護(受公法和私法同時保護)的權利。
至于行政訴訟制度與行政內(nèi)部糾紛解決機制之間的關系，尤其是行政訴訟與行政復議之間的關系，在我國，筆者認為，更須關注它們之間如何銜接而不是分權問題。在《行政訴訟法》出臺當初，其他行政內(nèi)部救濟機制還相對不成熟的情況下，強調(diào)行政訴訟對行政爭議案件的直接審理的制度設計是可取的，但在當前行政內(nèi)部糾紛解決機制基本形成的歷史條件下，完全有必要重新確立兩者之間的關系。因此建議，應當充分賦予行政內(nèi)部糾紛解決機制先行處理行政爭議和民事爭議的權力，重視行政裁決、行政調(diào)解、信訪、行政復議等行政內(nèi)部糾紛解決機制在解決行政爭議和民事爭議中的作用。與此同時，賦予當事人直接針對行政內(nèi)部糾紛解決機制提起程序性審查的權利以及直接針對辦案人員違法行為提起訴訟的權利，以督促其公正有效地審理行政案件。在行政內(nèi)部糾紛解決機制違反公正原則時，法院應當有權要求行政機關重新審理案件，并追究相關負責人的責任。這種機制設置，不僅有利于當事人及時獲得司法救濟，而且可以減緩法院受理案件過多的壓力。當然，行政訴訟也應當保留直接審理行政爭議案件的權力，但若行政內(nèi)部糾紛解決機制能夠公正有效審理案件，行政訴訟完全沒有必要直接審理實體案件。
Subject:Public Administration Reform and Function ofAdministrative Litigation System in Transition
Author & unit: CAO-Daquan (Post-doctoral Research Station of School of Law, Nanjing University，210093;Public Administration Department，School of Administration of Jiangsu Province，Nanjing, 210004)
Abstract:Not only the traditional civil rights in public law cannot be reduced in public administration reform process, the protection of the new rights formed in it should be enhanced too . The legitimacy of administrative litigation should be based on the fact that its own fine quality be fostered and broad public participation permitted. The scope division of the administrative litigation and civil litigation should be set flexible, so that interest relationships can be made for comprehensive adjustment .
The functions of administrative litigation system should be adjusted from division to focus on the linkage between the new administrative dispute settlement mechanisms which emerged in public administration reform process, too.
Key words: reform of public administration, administrative litigation system, function adjustment
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