公共政策學課程論文(2)
除了像孫志剛案這樣的“焦點事件”外，在多數情況下，輿論影響公眾議程的設置、進而影響正式議程的設置是一個較長的過程。對比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡，包括三農問題、農民工問題、戶籍改革問題、義務教育問題、公共衛(wèi)生問題、醫(yī)療保障問題等。在所有這些領域，輿論對原有政策的批評一般都比政策調整要早3至5年，前者對后者的推動作用毋庸置疑。[69]
最初，輿論批評的焦點集中在具體政策領域，但人們逐步認識到，具體政策之所以出現偏差，是因為中央政府采取了“效率優(yōu)先”的整體政策導向，[70]地方政府則為了追求GDP 高增長率而不惜一切代價。于是，近年來在網絡和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對這種政策導向的普遍質疑和強烈抨擊。面對輿論壓力，中央決策層不得不作出回應。為了緩解批評，2002年年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現實告訴人們，初次分配中的不公平問題(如老板、經理與普通職工之間的收入差距)同樣需要重視，單靠財稅等再分配杠桿來調節(jié)是遠遠不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會雖然仍然沿用“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學發(fā)展觀”
大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”
的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》又進了一步，提出未來中國要“更加注重社會公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。[74]從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP 增長，到“以人為本”、“共同富?！?、“構建社會主義和諧社會”，是個歷史性的跨越。沒有民眾對“改革”的質疑反思，沒有新興與傳統(tǒng)媒體對公共政策的激烈辯論，沒有社會要求重新定位中國改革的強烈呼聲，政策導向出現如此巨大的轉折是難以想象的。[75]
在今日中國，六種公共政策議程設置模式依然并存。但與毛澤東和鄧小平時代相比，強人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”
逐漸式微，“內參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。用執(zhí)政黨自己的術語來說，議程設置已變得日益“科學化”和“民主化”了;或用國務院溫家寶的話來說，議程設置“突出了著力解決經濟社會發(fā)展中涉及全局和人民群眾關注的重點問題”。[76]雖然“科學化”
和“民主化”
的程度未必盡如人意，但從這個角度觀察，我們可以看到，中國政治的邏輯已經發(fā)生了根本性的變化，而西方舶來的“威權主義”分析框架則完全無力把握中國政治中這些深刻的變化。在過去幾十年里，這個標簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國政治在此期間發(fā)生了翻天覆地的變化，貼在中國政治上的標簽卻一成不變。如此荒.唐的概念與其說是學術分析工具，不如說是意識形態(tài)的詛咒。
現在已經到了徹底擺脫這類夢囈的時候了。
[1]Peter Bachrach and Morton Baratz，Two Faces of Power.A mericanPol i tical Science Review，vol.56，no.4(Dec.1962)，pp.947—52.
[2]Matthew A.Crenson ，The Un2pol i tics of A i r Pol l ution.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1971.
[3]Bernard C.Cohen ，The Press and Forei gn Pol icy .Princeton：Princeton University Press，1963，p .13.
[4]Maxwell McCombs and Donald Shaw，The Agenda2Setting Function ofMass Media.Publ ic Opinion Quarterl y，vol.36，1972，pp.176—87.
[5]John W.Kingdon，A genda ，A l ternati ves ，and Publ ic Pol icies.New York：Harper Collins，1995.
[6]科比(Cobb)及其合作者認為議程設定有三種模式，相當于我們這里所說的“外壓”、“動員”和“內參”模式。受他們的啟發(fā)，再結合中國的實際，我提出議程設定有六種模式，而不是三種模式。見Roger Cobb，J ennie2KeithRoss，and Marc Howard Ross，Agenda Building as a Comparative PoliticsProcess ，A merican Pol i tical Science Review，vol.70，no.1(March1976)，pp.126—138.
[7]福建省地方志編纂委員會：《福建省志?物價》，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText _nomain.asp ?ToBook =181=32
[8]鄧小平《：抓住時機，推進改革》(1985年7月11日)《，鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第131頁。
[9]國家統(tǒng)計局編《中國統(tǒng)計年鑒(1999)》，中國統(tǒng)計出版社，1999年。
公共政策學課程論文范文二：試論我國《環(huán)境保護法》的修改——以環(huán)境公共政策為視角
內容提要: 當下關于我國《環(huán)境保護法》修改的各種意見、方案中，對《環(huán)境保護法》的地位、稱謂、價值、原則、制度等的認識很不一致、不明確，如一些學者提到我國《環(huán)境保護法》應當對國家的環(huán)境政策予以宣示，但為何要宣示及宣示什么等卻不甚明了。本文力圖以環(huán)境公共政策為視角，對環(huán)境保護法修改中涉及的稱謂、價值、原則、制度等進行研究，以期引致學界對這個問題的進一步關注。
一、中國的環(huán)境公共政策與環(huán)境法之關系
(一)公共政策及環(huán)境公共政策的定義
1、公共政策。對于公共政策的定義有多種：戴維·伊斯頓認為公共政策是對全社會的價值作有權威的分配。此定義強調的是公共政策的價值分配功能。伍德·威爾遜認為公共政策是有立法權的人制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。此定義是政治與行政二元論的體現，僅把范圍限定在法律政策之內?？ㄆ仗m認為公共政策是指擁有價值、目標與策略的宏大計劃。它突出了政策是以某特定目標為導向的行動計劃以及它與一般計劃的區(qū)別，比較籠統(tǒng)。托馬斯·達伊認為公共政策是所有政府決定做的或者決定不做的事情。這個定義突出了政策的表現形式。我國有些學者認為，公共政策是黨和政府用來引導、規(guī)范有關個人、機構團體行動的指南或準則。它的表現形式有①法律規(guī)章、②行政命令、③行動計劃與策略、④政府首腦的書面或口頭聲明和指示等等。這個定義雖然比較全面地指出了公共政策的表現方式，也突出了它是一種行為規(guī)范，但是沒有反映公共政策的本質。
盡管許多學者對什么是公共政策進行了界定，但由于出發(fā)角度不同，其觀點各有千秋。
2、環(huán)境公共政策。經濟利益與環(huán)境利益是環(huán)境法的基本問題。環(huán)境利益是指在滿足大多數人需要的同時保護和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)生產力可持續(xù)運行能力，以滿足全人類整體和長遠需要的效益。 [1] [1]由于環(huán)境利益按照主體的不同可分為個人環(huán)境利益、集體環(huán)境利益、社會環(huán)境利益和國家環(huán)境利益，由是環(huán)境公共政策是指公共權力機關對社會的環(huán)境公共利益和經濟公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中依據人與環(huán)境和諧發(fā)展的目標，經由政治過程所選擇和制定的開發(fā)利用自然資源、保護改善環(huán)境的行為準則。此定義表明公共權力機關在制定環(huán)境公共政策時首先要對在社會的環(huán)境公共利益與經濟公共利益之間進行選擇和綜合。這是因為環(huán)境公共政策的目的是為了促進人類與環(huán)境的和諧發(fā)展，人類的發(fā)展是人類在物質、精神(心智)方面的發(fā)展，發(fā)展的基礎是人類所處的環(huán)境，離開了人類環(huán)境，人的發(fā)展甚至生存均不可能。環(huán)境問題是人類在生產和生活過程中的不適當方式產生的，與經濟活動相生相伴。在現實社會中，經濟發(fā)展與環(huán)境保護的順序安排是政策安排中的首要問題。在經濟發(fā)展中保護環(huán)境或是經濟發(fā)展中兼顧環(huán)境保護具有不同的含義，所以，制定公共環(huán)境政策首要的是對環(huán)境公共利益與經濟公共利益進行考量，確定發(fā)展的順序安排。其次是對環(huán)境公共利益的選擇問題。環(huán)境公共利益有多元性，既有國家環(huán)境利益，還有社會環(huán)境利益。在社會環(huán)境利益中，既要選擇、綜合大多數人的環(huán)境利益，也必須兼顧部分地區(qū)、部分人的環(huán)境利益，當然，有時國家環(huán)境利益與社會環(huán)境利益可能不相協調。第三，在當下，環(huán)境公共政策的制定必須以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為目標。自從1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會提出可持續(xù)發(fā)展的理念被世界各國普遍接受以來，可持續(xù)發(fā)展觀已深入人心。近年來，黨中央在對可持續(xù)發(fā)展觀的基礎上提出了科學發(fā)展觀。科學發(fā)展觀是“全面、協調和可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展觀，強調社會、經濟、自然的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展，強調社會的政治、經濟、文化、科技、教育等的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展。也就是說，公共環(huán)境政策的制定既有兼顧社會內部各種社會關系的和諧發(fā)展，而且根本上是要“和諧”人的社會與自然兩者發(fā)展之間的關系。第四，開發(fā)、利用自然資源和保護、改善環(huán)境是環(huán)境公共政策的作用體現。
(二)中國的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律之關系
1、中國的公共政策與法律之關系。
在對環(huán)境公共政策的定義作了必要討論之后，我們可以對環(huán)境公共政策與環(huán)境法律的關系作進一步分析。
法律有狹義與廣義之分。廣義的法律是從抽象意義上而言的，指法的整體，包括由國家制定的憲法、法律、法令、條例、決議、指示、規(guī)章等規(guī)范性文件和國家認可的判例、習慣等。就我國現在的法律來說，主要是指作為根本法的憲法、全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)、某些地方國家機關指定的地方性法規(guī)等。狹義的法律是從特定或具體意義上而言的，專指擁有立法權的國家機關依據立法程序制定的規(guī)范性文件。在我國，狹義的法律指全國人民代表大會制定的基本法律和全國代表大會常務委員會制定的除基本法律以外的其他法律。 [2] [2] 在法治國家，公共政策的制定必須經過合法化的程序從而具有法的形態(tài)，而且公共政策與法的制定和執(zhí)行主體都是公共權力機關，所以，廣義的法律在法治國家與公共政策存在于同一文本并且有共同的形式特征。 [3] [3]
但是，公共政策與法律并不是形神俱同。例如，1969年美國制定的《國家環(huán)境政策法》主要規(guī)定3件事：宣布美國的國家環(huán)境政策;設立總統(tǒng)咨詢機構——國家環(huán)境質量委員會;建立環(huán)境影響評價程序。 [4] [4] 美國的《國家環(huán)境政策法》主要針對的是政府。規(guī)定了政府對環(huán)境保護問題做什么以及怎樣做，從法的要素分析，美國的《國家環(huán)境政策法》是美國國家環(huán)境政策獲得法的形態(tài)的文本，其本身并不是規(guī)范意義上的法。因為，從法律而言，除了在法治國家它與公共政策具有相同的合法化程序和共同的表現形式特征以外，法律與政策也有明確的差異。這些差異有：公共政策的執(zhí)行主體是行政機關，法律的執(zhí)行機構除了行政機關，還包括法院等司法部門;公共政策是以權力為核心，政策對象的權利義務可以不平等，且以權力為“紐帶”的各級國家行政機關必須保證執(zhí)行，而法律是以權利為核心，是權利與義務的統(tǒng)一體;政策在內容上側重于價值分配和資源分配，即規(guī)定做什么、怎么做，而法律側重于糾察、校正在價值分配和資源分配中的各種違法行為，即規(guī)定不可為行為及其法律后果等。所以美國的《國家環(huán)境政策法》實際上是具有法律形態(tài)的國家環(huán)境政策。
中國的公共政策與法律之關系較為復雜。從廣義法概念角度，我們可以將中國的公共政策分為獲得法律形態(tài)的公共政策和未獲得法律形態(tài)的公共政策。未獲得法律形態(tài)的公共政策是指未經法定程序納入法律中的公共政策，獲得法形態(tài)的公共政策則相反(而且，一般來說，在法治國家，制定法律的程序與公共政策的制定程序往往是相同的)。根據我國《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，在當代中國，法定化的程序在國家層面是指全國人大、全國人大會制定憲法和法律的過程，在公共政策學的視野里，這個含義上的法就是“人大決策”或稱“立法決策”?，F行憲法規(guī)定國務院有權根據憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。國務院各部、委有權根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限內.發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這些行政法規(guī)、行政措施、決定和命令具有當然的法律效力，統(tǒng)屬于公共政策視野中的“行政決策”。中國的“司法決策”產生于國家最高司法機關的司法解釋中。根據法律規(guī)定，我國的司法解釋是指國家最高司法機關在適用法律的過程中對具體應用法律問題所作的解釋，這類解釋分為審判解釋和檢察解釋兩種，解釋權分別歸全國最高人民法院和最高人民檢察院。這類解釋是指導性的，對各級司法機關具有普遍的約束力，是辦案的依據。全國最高人民法院和最高人民檢察院對如何具體應用法律問題，也常常采取聯合解釋的形式，共同發(fā)布法律文件。司法解釋的形式是多種多樣的，如批復、解答、規(guī)定、通知等。司法解釋不能任意改變法律的規(guī)定，不得與憲法和法律相違背。另外，有立法權的地方人大及其會制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例是“地方人大決策”，有立法權的地方行政機關制定的行政規(guī)章屬于“地方行政決策”。在中國未獲得法律形態(tài)的公共政策有共產黨的政策 [5] [5]、黨中央與國務院聯合發(fā)布的文件 [6] [6]、基層政策 [7] [7]、地方行政措施以及地方行政政府的決定和命令等。
2、中國的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律
按照前述，在橫向環(huán)境公共政策的構成上，中國的環(huán)境公共政策包括了執(zhí)政黨和國家權力機關制定的“環(huán)境立法決策”、“環(huán)境行政決策”、“環(huán)境司法決策”和“執(zhí)政黨的政策”等。這些環(huán)境公共政策從政策與法律的角度，還可分為獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策與未獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策。
中國社會的法治化進程必定是一個漸進的過程，而且，黨的執(zhí)政方式在不斷的改進。從黨的十三大開始，開始強調“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權推薦重要干部。黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張通過法定程序，變成國家意志?！?鄧小平指出：“為了保證人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！?因此，中國的環(huán)境公共政策的制定主體也會隨著中國的法治化進程統(tǒng)一于國家和政府，制定程序也會法制化。
對于中國《環(huán)境保護法》的修改而言，必須以建設法治國家為要求，與中國環(huán)境公共政策的定型化、規(guī)范化、法定化趨勢相適應，正確地反應國家的環(huán)境公共政策。實際上我國的現行的《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《大氣污染防治法》、《水法》等等，既是我國現行的環(huán)境法的主要文本，也是我國現行的環(huán)境政策的主要文本。
二、修改后的《環(huán)境保護法》應當是《環(huán)境政策基本法》
(一)修改后的環(huán)境法應當處于環(huán)境基本法的地位
法律可分為“基本法律”和“一般法律”，對此我國《憲法》作出了明確的規(guī)定：全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律(第62條);全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律(第63條)。我國《立法法》第8條也作出了相同的規(guī)定。一部法律要成為國家基本法律，應當具備以下三個特征：①調整對象為基本社會關系。所謂基本社會關系，是指所涉及的事項通常為國家生活中的重大事項的社會關系，其具有全局性、長遠性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。這表現為兩個方面：一是基本法律在我國法律體系中占有特別重要的位置，具有高于全國人大會制定的一般法律的地位;二是基本法在其所屬的部門法律體系中，占有核心的最高地位，它通常成為該法律部門法律體系中其他單項法律的立法依據。③制定權應當屬于全國人民代表大會。正是由于基本法律調整的社會關系具有全局性、長遠性、普遍性和根本性，關系到全社會的根本利益，因此，基本法律應當由我國最高權力機關的全體代表進行審議通過，即應當由全國人民代表大會審議通過。 [8] [8]
環(huán)境保護是實現社會經濟可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國家生活中的重大事項，是必須長期堅持的基本國策。因此，環(huán)境保護法律所調整的社會關系符合基本社會關系的特征，即具有全局性、長遠性、普遍性和根本性。與此相適應，對作為國家基本社會關系的環(huán)境保護社會關系，也應當通過國家基本法律關系予以調整和規(guī)范。同時，我國經過將近30年的環(huán)境立法實踐，特別是各單項環(huán)境法律的相繼制定與修訂，為進一步完善我國的環(huán)境法律體系奠定了堅實的基礎。但是，在現行的《環(huán)境保護法》與單項環(huán)境法律之間以及各單項環(huán)境法律之間，都不同程度地存在著矛盾、沖突或重復之處，這對整個國家的環(huán)境法治建設構成了嚴重制約。因此，制定一部高位階的、名副其實的環(huán)境保護基本法，用以調整環(huán)境保護社會關系以及整合各單項環(huán)境法律，是非常有必要的。
(二)修改后的環(huán)境法應當具有“政策法+法律”的形態(tài)
中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步于政策，中國環(huán)境保護的實踐是循著依政策治理向法治治理的轉變。但是，即使在當前的轉型期，亦依然實行的是依政策治理與依法治理的雙軌制。隨著國家環(huán)境公共政策的法定化和環(huán)境法律體系的不斷完善，開展環(huán)境保護活動、調整環(huán)境保護社會關系基本上能做到有法可依。作為我國環(huán)境基本法的《環(huán)境政策基本法》是我們處理環(huán)境社會關系的基本法，在環(huán)境法律體系中具有基礎性、主導性地位，要反映國家利用資源、保護環(huán)境和生態(tài)保育的政策、原則和具體措施，反映國家環(huán)境決策的宏觀性，所以，在修訂以后的《環(huán)境政策基本法》，是以宣示和體現國家環(huán)境政策為主的政策法，同時兼有嚴格意義上的“法律”性質的法，是一部定型化、規(guī)范化、法定化的環(huán)境政策與環(huán)境法有機結合的法。
在國家《環(huán)境政策基本法》中，對于國家環(huán)境公共政策主要是以這部法的制定目的(價值目的)、法律原則、基本制度和環(huán)境措施等形式來體現。例如國家的環(huán)境影響評價制度、排污許可證等制度，它起源于國家環(huán)境公共政策，依靠行政權力強力貫徹，以國家強制力為后盾，在相對人權利、義務上不具有對等性等，在國家以政策推行此后入法才具有法律性。將環(huán)境公共政策載入國家《環(huán)境政策基本法》是國家法治的要求，是世界環(huán)境法制的必然規(guī)律的體現，也是環(huán)境問題的性質特征決定的。如果說國家《環(huán)境政策基本法》與其它單行的環(huán)境資源法都在一定程度上體現了國家環(huán)境公共政策，那么，前者是在更高的宏觀層面對環(huán)境問題做出的反映，它規(guī)定了國家保護環(huán)境、合理利用自然資源和生態(tài)保育的基本的、總的行為準則，是后者的制定依據和指導，后者是前者的具體化，可以在前者規(guī)定的準則精神范圍內為具體目的和任務而制定特殊性規(guī)范。國家《環(huán)境政策基本法》納入的國家環(huán)境公共政策必須符合環(huán)境保護、自然資源利用和生態(tài)保育的基本規(guī)律，借鑒國外環(huán)境法制的成功經驗，同時，也是我國環(huán)境公共政策理論與實踐的總結。
制定符合我國目前國情的、具有“政策法+法律”形態(tài)的《環(huán)境政策基本法》有如下幾點重要意義：首先，在有關環(huán)境保護的基本法中納入環(huán)境公共政策是環(huán)境公共政策法定化、定型化、法制化的要求;其次，從政策對于法律制定、實施和適用的法理學理論看，將政策納入同一文本可以使環(huán)境法內部趨于和諧，制定、實施和適用相互銜接、有機統(tǒng)一，更加突出中國環(huán)境基本法的地位;第三，與美國的“政策法”不同，新的環(huán)境法是可行性與可訴性的結合的法，是政府主導和市場機制作用于污染治理、環(huán)境保護、生態(tài)保育的法，是政府環(huán)境保護職能規(guī)定和公民環(huán)境權的享有相結合的法，是權利與權力的結合的法，是司法權與行政權的結合的法，是以社會為本位的法。
三、關于《環(huán)境政策基本法》價值、原則、基本制度
(一)《環(huán)境政策基本法》的價值體系
法學界普遍認為法律的價值可因使用的方式不同而有不同的涵義：第一種是用來表示法律在發(fā)揮其社會作用的過程中能夠保護和增加的那些價值。比如說，人身安全、財產安全等，稱之為目的價值。第二種是法律的評價標準。第三種是法律自身所具有的價值因素或稱為形式價值 [9] [9]。本文在此所討論的為法律價值中的第一種涵義。
1、《環(huán)境政策基本法》要體現“人與環(huán)境和諧發(fā)展”這一“元政策”、總價值
公共政策是價值和資源權威分配的體系，元政策是政策的政策。從公共政策學上把元政策看作是關于政策方向、政策程序、政策價值的總規(guī)定。元政策要回答的問題是：什么是我們最終必須服從的基本價值、基本方向和基本程序。故元政策在最抽象和最基本的面上承擔“分配”功能：即選擇方向、規(guī)定程序、排序價值?！董h(huán)境政策基本法》要體現的元政策為“人與環(huán)境和諧發(fā)展”，該元政策應當包含科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理論、和諧發(fā)展理論等理念，其對于合理開發(fā)、利用自然資源，保護環(huán)境具有選擇方向和排序的價值。以下討論的其它價值從屬于這一總價值。
2、《環(huán)境政策基本法》要體現環(huán)境公正價值
《辭?！肥沁@樣解釋公平的：“作為一種道德要求和品質，指按照一定的社會標準(法律、道德、政策等)，正當的秩序合理的待人處事，是制度、系統(tǒng)、重要活動的重要道德品質。” 可以這樣說，公平是一個價值評價范疇比較寬泛的概念。公平作為法律所追求的價值目標屬于正義的范疇。在思想史和法學史上，人們對正義有各種不同的分類，其中最經典的為古希臘思想家亞里斯多德所作的分類法。 [10] [10] 在現當代，關于正義的劃分可以說是各種各樣，其中美國哲學家羅爾斯和龐德所提出的社會正義即社會基本結構(社會體制)的正義具有決定意義，可以說是正義之正義。所謂社會體制或基本結構，是指分配基本權利和義務的經濟制度、政治制度和法律制度。“一個法律體系的正義，本質上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于在社會的不同階層中存在著的經濟機會和社會條件”。之所以要把社會體制或基本結構的正義作為首要的正義，乃是因為：第一，它對個人生活的影響具有根本性和持久性;第二，它相對于法律形式上的分配正義具有母體性;第三，它相對于其他領域或層面的一切正義具有實質性。社會基本結構的正義包括兩個層面：一是社會各種資源、利益以及負擔之分配上的正義;二是社會利益沖突解決上的正義。 [11] [11] 但是，以上關于正義的界定和分類是從“人類中心主義”這個基點出發(fā)的，在我國面臨嚴峻生態(tài)危機的今天，要求《環(huán)境政策基本法》應從狹隘的“人類中心主義”觀念中解放出來，提倡新的公平正義觀——環(huán)境公平正義，即：在配置和利用資源時，不光追求當代人類社會內部的公平正義，還應考慮代際間以及種際間的公平正義(即尊重人類以外的其他物種的生存權利與內在價值)，這是生態(tài)化社會中人們解決經濟發(fā)展與環(huán)境間矛盾、實現可持續(xù)發(fā)展的必然要求和選擇。
3、《環(huán)境政策基本法》要體現安全價值
安全是個體或系統(tǒng)不受侵害和破壞的狀態(tài)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞對人類社會安全的威脅和沖擊是不言而喻的。長期以來，人們只關注環(huán)境問題對人類自身人身安全以及財產安全的影響，隨著生態(tài)危機的不斷加劇以及人們認識水平的提高，生態(tài)安全這一概念被提了出來，其更為精確地概括了生態(tài)環(huán)境對于人類生存與發(fā)展的重要意義。
所謂生態(tài)安全，是指人類在生產、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質量與綠色環(huán)境等基本要素，是對人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于健康和可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)的概括。生態(tài)安全包含著兩重含義：其一是生態(tài)系統(tǒng)自身結構是否受到破壞;其二是生態(tài)系統(tǒng)服務功能是否能提供足以維持人類生存的可靠生態(tài)保障。與政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全一樣，生態(tài)安全是國家安全的重要組成部分，而且是非?；A性的部分。因此，維護生態(tài)安全，避免因自然資源衰竭、資源生產率下降、環(huán)境污染和退化給人類社會的生產、生活造成短期災害和長期不利影響，是任何一個主權國家政府最基本、最核心的功能。 [12] [12]
我國目前面臨著嚴峻的環(huán)境問題：在環(huán)境污染方面，主要是水和大氣的污染較為嚴重，以城市為中心的環(huán)境污染仍在加劇，并蔓延到了農村，一些經濟發(fā)達、人口稠密地區(qū)的環(huán)境污染問題尤為嚴重;在自然破壞方面，草原退化、沙漠化、鹽堿化在發(fā)展，耕地減少，水土流失嚴重，城市綠地面積減少。 [13] [13] 嚴峻的環(huán)境問題給中國的生態(tài)安全帶來了極大的挑戰(zhàn)，目前影響中國生安全的問題主要包括四個方面，即國土資源安全、水資源安全、大氣資源安全、生物安全等。因此，為了實現國家經濟、社會以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，《環(huán)境政策基本法》必須以維持和保護我國的生態(tài)安全作為自己的價值追求目標。
4、《環(huán)境政策基本法》應當體現人的自由價值
人作為人存在，自由是他不可分割的屬性。對自由理論發(fā)展史的考察表明，歷史上絕大多數理智健全且不偏激的思想家對此都不存在懷疑，人是自由的存在物幾乎是作為一個無可懷疑的真理被思想家們以不同的方式所肯定。然而，在人類思想史上，自由這一概念及其包含的社會意義是一個本質上有爭議、卻又迫使人們必須解答的難題。正如俄國哲學家普列漢諾夫所說：自由問題“像斯芬克斯一樣向每個這樣的思想家說：‘請你解開我這個迷，否則我便吃掉你的體系!’” [14] [14]
從哲學涵義上講，自由是主體意志與客觀規(guī)律的統(tǒng)一，這里的統(tǒng)一包含雙重意義：其一，自由是對客觀規(guī)律的認識和對必然的駕馭;其二，自由是對客觀規(guī)律的認同。從政治學和社會學涵義上講，自由是主體利益和社會利益的統(tǒng)一，即個人與社會的對立統(tǒng)一;或者說自由的實質是個人與社會、個人的獨立和自決與社會的統(tǒng)一與公決，個人的存在和發(fā)展與社會的存在和發(fā)展的關系，因而也是個人與社會之間雙向的權利義務配置。自由在法學和法律上指人的權利，即自由權。作為法律權利，自由指權利主體的行動與法律規(guī)范的一致以及主體之間的權利義務界限。正如法國思想家孟德斯鳩所說：“自由是做法律許可的一切事務的權利，如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因為其他的人同樣會有這個權利”。英國思想家約翰·密爾把自由界定為“社會所能合法施于個人的權利”。 [15] [15]應當指出，無論是作為哲學的概念，還是作為政治學、社會學的概念，它們與法學和法律上的自由概念是一致的。這種一致性表現之一，就是法律上的自由權利是哲學涵義和政治涵義的自由在法律上的表現。
綜合哲學、政治學、社會學和法學的自由概念，自由對于人類具有偉大的價值：首先，自由是人的潛在能力的外在化;其次，自由是人的自我意識的現實化;第三，自由是人類發(fā)展的助動力。 [16] [16] 因此，以追求人與自然和諧相處以及人類福祉為終極目標的《環(huán)境政策基本法》應當以實現人的自由為價值目標，通過保護和改善生態(tài)環(huán)境，給人的自由發(fā)展創(chuàng)造出優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)利用、永續(xù)利用的資源，維護人的生命和本質，陶冶人的情操，使人的身心都得到和諧、健康、自由的發(fā)展，并為子孫后代的生存發(fā)展奠定不可缺少的物質經濟基礎?！ ?二)《環(huán)境政策基本法》的原則
原則既是法的要素，也是政策的直觀形式。因為，從法的構成要素看，法由概念、原則、法律規(guī)范和技術性規(guī)范等構成。但從公共政策角度看，法律原則也體現了公共政策的精神，具有精神的氣質，所以法律原則同時具有法的要素和公共政策的性質。法的適用力求統(tǒng)一，因此對法律適用來說，法律明文優(yōu)于法律精神、不得偏離法律的明文成為公認的原則，政策執(zhí)行則強調精神優(yōu)于條文、實質重于形式?！董h(huán)境政策基本法》主要體現國家環(huán)境公共政策，所以《環(huán)境政策基本法》的法律原則重在法律精神的宣示，在一定價值基礎上對環(huán)境法(廣義)立法、執(zhí)法、司法具有定向指導意義。如果說《環(huán)境政策基本法》的原則重在精神氣質的宣揚，那么，其具體制度是原則精神氣質的體現，是貫徹原則的基本對策安排，居于法律制度之上，是法律價值與法律制度之間的鏈接。
我們認為，我國《環(huán)境政策基本法》應當至少具有的法律原則是：環(huán)境保護優(yōu)先原則、綜合防治原則、環(huán)境責任社會化原則、公眾參與原則等。
1、環(huán)境保護優(yōu)先原則
環(huán)境問題也是伴隨人類的經濟活動而產生的，而且在國家環(huán)境公共政策的選擇和制定中必須是在環(huán)境利益和經濟利益之間進行選擇、綜合，保護環(huán)境與發(fā)展經濟也不總是能夠協調的。筆者也贊同“協調發(fā)展原則”，對經濟增長、環(huán)境保護并重，經濟發(fā)展、環(huán)境保護同步持有憧憬，但是，如果不能協調將如何選擇?在經濟強勢力量(政府、企業(yè)的利益強勢)面前如何能抵擋得住?環(huán)境政策基本法是我們對保護環(huán)境的基本態(tài)度，是在經濟利益和環(huán)境利益的選擇安排。如果我們把“環(huán)境保護優(yōu)先原則”作為《環(huán)境政策基本法》的一項基本原則予以規(guī)定，就會向政府、事業(yè)、企業(yè)和人民宣示：經濟發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價，必須兼顧兩者利益，如果不能兼顧，那么環(huán)境保護優(yōu)先，這是公共環(huán)境利益的底線。如果我們在《環(huán)境政策基本法》中經濟、社會和環(huán)境協調發(fā)展的原則，那么短視的經濟利益必然會戰(zhàn)勝長遠的環(huán)境利益。我國歷經的環(huán)境保護歷史、近年來頻發(fā)的“突發(fā)性環(huán)境事件(災害)”無誤的告訴了我們“兼顧”的厄運。保護環(huán)境是環(huán)境法的使命，但它也不會與國家經濟政策法律相悖。環(huán)境保護優(yōu)先作為《環(huán)境政策基本法》的原則，可以使政府的一切經濟決策服從于公共環(huán)境利益，有利于強化環(huán)境執(zhí)法、司法，有利于環(huán)境保護任務的實現。
2、綜合防治原則
綜合防治原則，即“預防為主、防治結合、綜合治理”原則，是指國家在環(huán)境保護工作中采取各種預防措施，防止環(huán)境問題的產生和環(huán)境質量的惡化，而對已經造成的環(huán)境污染和破壞予以積極治理，使其控制在能夠維持生態(tài)平衡、保護人體健康和社會財富及保障經濟、社會持續(xù)發(fā)展的限度之內。該原則是對國內外防治環(huán)境污染和環(huán)境破壞的經驗教訓的科學總結，是針對環(huán)境問題的特點提出來的，其核心在于“防”。
綜合防治原則在我國逐步認識到并在法律中加以明確規(guī)定經歷了一個過程。1973年的《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》就已提到了“預防為主”的方針。1982年8月召開了全國工業(yè)系統(tǒng)防治污染經驗交流會議之后，1983年2月國務院又作出了《關于結合技術改造防治工業(yè)污染的幾項規(guī)定》，強調“通過采用先進的技術和設備，提高資源、能源的利用率，把污染消除在生產過程之中?！边@些體現了綜合防治理念的環(huán)境保護思想后來被以法律法規(guī)的形式予以明確。綜合防治原則是對環(huán)境問題特點的深刻認識，是對防治環(huán)境污染問題基本方法、基本措施的高度概括，其主要內容包括以下幾個方面：①它明確了防與治的辨證關系，是先進的環(huán)境保護戰(zhàn)略和科學的環(huán)境管理思想的體現;②它是針對環(huán)境問題特點而提出的防治環(huán)境問題的基本方法和基本措施;③它集中了當代環(huán)境保護和環(huán)境管理思想的精華，使環(huán)境保護戰(zhàn)略、環(huán)境管理思想更加全面、完整和科學;④它是建立健全環(huán)境管理法律制度體系的指導原則;⑤它明確了科學不確定性與環(huán)境保護實際行動的關系，是當代科學技術進步的產物。 [17] [17]
3、環(huán)境個體責任、社會責任原則
傳統(tǒng)觀念上的環(huán)境責任原則是指環(huán)境法律關系的主體在生產或其他活動中造成環(huán)境污染和破壞的，應承擔治理污染、恢復生態(tài)環(huán)境的責任。有的學者將這一原則稱之為“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護”原則。 [18] [18] 但是，隨著人們對環(huán)境問題產生根源認識的進一步加深，發(fā)現引發(fā)環(huán)境問題的主體除了污染者及開發(fā)者外，環(huán)境主管者及消費者等也負有不可推卸的責任。由是，有學者對環(huán)境責任原則作出了新的闡釋，即：環(huán)境責任是指環(huán)境問題的責任人必須按法律的規(guī)定承擔相應的法律責任，以治理和恢復已被污染和破壞的環(huán)境。該原則包含著廣泛的內容，是對開發(fā)者養(yǎng)護、利用者補償、污染者治理、破壞者恢復、受益者負擔、主管者負責、消費者最終承擔等原則的高度概括。 [19] [19]但是，筆者認為僅此不夠，一是必須深化上述個體化污染防治責任，而是在此基礎上擴展為“環(huán)境社會責任原則”。
環(huán)境污染者的個體責任應當細化為：其行為違反法律上的義務，必須負擔費用。已對其污染進行了處理，但是仍然對環(huán)境有不利影響，需要進一步處理以降低或排除對環(huán)境的影響時，亦應負擔費用。即使法律所允許的環(huán)境利用也必須限定于輕微可恢復的范圍，且必須支付費用?！碍h(huán)境社會責任”是在造成污染的責任人無法確定、無法或不能及時通知等情況，環(huán)境污染的責任應當由全社會共同承擔。同時，有必要建立健全環(huán)境責任保險機制和生態(tài)問題的社會分擔等制度。
4、公眾參與原則
公眾參與原則，有的學者稱之為“依靠群眾保護環(huán)境的原則”，有的學者稱之為“環(huán)境保護的民主原則”，也有的學者稱其為“環(huán)境民主原則”。公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對環(huán)境管理部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關的行為進行監(jiān)督。 [20] [20]
公眾參與原則是民主思想和民主運動在環(huán)境保護領域的延伸，是公眾參與國家民主管理環(huán)境資源的體現，是環(huán)境法保護公眾環(huán)境權益的一項重要指導原則。環(huán)境保護是一項復雜的、綜合的社會工程，涉及到千家萬戶的利益，光依靠政府的行為是無法做到盡善盡美的，它需要全體公眾的積極參與，需要發(fā)揮群眾的集體智慧。當代環(huán)境保護領域的立法是在20世紀60年代興起的環(huán)保運動的推動下發(fā)展起來的，公眾參與在環(huán)境保護中發(fā)揮了重要作用，并為美國等西方國家通過立法確立為環(huán)境保護保護的一項原則。在我國，憲法和環(huán)境法中也對公眾參與原則作了相關規(guī)定。如憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。” 環(huán)境保護屬于一項重要的國家事務，據此，我國公民可以廣泛參與國家的環(huán)境與資源保護事業(yè)?！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也規(guī)定：“任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務,并有權對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告?！钡鹊取?/p>
(三)《環(huán)境政策基本法》的基本制度
法律制度是一種最基本、最權威、覆蓋面最廣的正式制度，它是指為了明確合法的權(力)利和義務，解決社會矛盾和利益沖突，實現法律的基本理念和價值、原則，以系統(tǒng)的法律規(guī)范體現出來的操作程序。從法律制度的重要性來看，分為基本法律制度和一般法律制度?；痉芍贫龋煞Q為主要法律制度或者核心法律制度，它與非核心法律制度或者一般法律制度是有區(qū)別的，基本法律制度是法律制度系統(tǒng)中的首要構成要素。我們認為，環(huán)境法律制度主要是環(huán)境公共政策的法律化。 [21] [21]目前對于環(huán)境法的基本制度的認識在我國立法和學術界之間尚未有統(tǒng)一的界定，而且在國外也找不到有關環(huán)境法的基本制度相關的立法與理論參照。但是，由于《環(huán)境政策基本法》的宏觀性和其基本法的地位，環(huán)境問題解決對策的行政主導性、手段復合性等，而且，環(huán)境法制發(fā)達國家的立法決策(環(huán)境基本法)也多體現了諸如風險預防、環(huán)境影響評價等環(huán)境公共政策，因而，我國的《環(huán)境政策基本法》也必須遵從環(huán)境與資源保護的基本規(guī)律，并結合中國市場經濟和可持續(xù)發(fā)展的要求以及環(huán)境問題本身的特點，確立以環(huán)境影響評價制度、許可證制度、環(huán)境保護目標責任制度、清潔生產制度、經濟刺激制度等為主要的基本制度。其中，環(huán)境影響評價制度、許可證制度是關鍵性制度，在《環(huán)境政策基本法》的制度體系中居核心地位，是環(huán)境行政的主要對策。限于篇幅，在此不作細致討論。
注釋:
[1] 李啟家、李丹：《環(huán)境法的利益分析之提綱》，2003年環(huán)境資源法學國際研討會論文集，第375頁。
[2] 葛洪義主編：《法理學》，中國政法大學出版社，1999年版，第38—39頁。
[3] 博登海默在法律的淵源和技術第十六章法律的非正式淵源中站在法學的角度對公共政策的范圍的界定是：我們在此節(jié)所使用的“公共政策”這一術語，主要是指尚未被整合進法律中的政府政策和慣例。在此，甚至作為非經程序而存在的慣例也被認可為公共政策。見E·博登海默著：法理學——法律哲學和法律方法，鄧正來譯，中國政法大學出版社，1999年版，第465頁。
[4] 王曦：《<環(huán)保法>修改重中之重應強化政府職能》。http://www.pxepb.gov.cn/readnews.asp?newsid=2347
[5] 關于中國共產黨的政策是否是公共政策以及其法律效力。當代中國實行的政治體制是中國共產黨領導的“議行合一”制，共產黨組織事實上成為一種社會公共權力，而且是各種社會公共權力的組織機構的領導核心，黨是制定公共政策的重要主體。共產黨的政策成為公共政策有直接適用(通常是黨的代表大會和中央全會通過的決議、主要國家領導人的講話等)和間接轉化兩種形式(賦予黨的政策以立法決策和行政決策的形式，使之定型化、規(guī)范化、法定化)。因此，直接適用的黨的政策，不具有法律效力。而經過轉化并且符合憲法、地方組織法和立法法規(guī)定的程序和事項的法律規(guī)范，具有法律效力。
[6] 對此有不同的觀點。一些學者認為這是黨的政策轉化為公共政策并獲得了法的形態(tài)，一些人卻認為它雖然得以成為公共政策，但是由于不符合行政決策制定的規(guī)范，沒有獲得法的形態(tài)。
[7] 指中國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政組織的政策。這是因為在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織不具有制定政策的能力。
[8] 參見別濤：《關于<環(huán)境保護法>的修改方向》，王樹義主編：《可持續(xù)發(fā)展與中國環(huán)境法治》，科學出版社2005年7月第1版，16頁。
[9] 參見張文顯：《法理學》，高等教育出版社，北京大學出版社，1999年版，第209-210頁。
[10] 亞里斯多德把正義分為分配的正義和矯正的正義兩種。所謂分配的正義就是求得比例的相稱，即根據每個人的功績、價值來分配財富、官職、榮譽等，它是以承認人天生的體力和智力的不平等為前提的。在這個領域，對不同的人給予不同的對待，對相同的人給予相同的對待，這就是正義。所謂矯正的正義，涉及對侵害財富、榮譽和權利的恢復與補償。在這個領域，不管誰是傷害者，也不管誰是受害者，傷害者補償受害者，受害者從傷害者那里得到補償，就是正義。亞里斯多德從正義出發(fā)，認為法律就是正義的體現，法律的好壞完全是以是否符合正義為標準。亞里斯多德對正義的這種劃分對后世產生了久遠的影響。
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