淺談公共政策碩士論文
淺談公共政策碩士論文
公共政策是政府進(jìn)行行政管理工作所采用的方法和手段，在社會生活中起著十分重要的作用，正如美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆所言，一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的淺談公共政策碩士論文，供大家參考。
淺談公共政策碩士論文范文一：公共政策與制度因素的關(guān)系
內(nèi)容摘要
本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對政策是真包含關(guān)系;同時，政策的特性決定它并非被動適應(yīng)制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的;在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對制度的沖擊力相當(dāng)大。
引言
1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益(增加了土地稅、水費(fèi))的估計(jì)數(shù)，并用社會成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益 。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。
為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用?為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策?事實(shí)上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關(guān)系;第二部分是公共政策對制度的影響;第三部分則探討政策主體對制度的作用。
一、制度制約公共政策
在人類社會歷史發(fā)展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。
首先，個人作為社會性動物，對自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類，制定各種政策來輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。
其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預(yù)計(jì)生老病死，也無法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣说暮献鞲吅侠?，更有利于個人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來的災(zāi)難性后果，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問題了。
那么，到底什么是制度呢?制度如何制約、真包含政策呢?
制度，通俗而言，就是社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個社會，或者更準(zhǔn)確地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為 。在諾思的定義中，制度是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會目標(biāo)、議案、政府決策、計(jì)劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。
由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。
諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范性行為準(zhǔn)則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。
第一類是規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”(拉坦語)與“意識形態(tài)”(諾思語) 。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強(qiáng)制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。
第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對管理的條款與條件(集體選擇)的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅(jiān)持與評判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則。”(Davis與North)。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等;非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、政變等等，它們不可以變動。當(dāng)然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠(yuǎn)期而言的。就長遠(yuǎn)而言，沒有一種制度是不可變動的。
第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識――一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。
由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章;體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們在制度框架中“生根發(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導(dǎo)性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。
我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價(jià)格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價(jià)實(shí)際上漲;泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對策來干預(yù)地價(jià)上漲;同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施(如鐵路)投資也需增加;另外，當(dāng)時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去 。
從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當(dāng)時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾;其二為保護(hù)社會中上層人物與保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時泰國制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。
二、政策影響制度
政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。
至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策” 。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實(shí)的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來看，主要有四種極具代表性的說法：
其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計(jì)和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來解決實(shí)際問題。
其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會價(jià)值分配方案，對某一具體政策而言，這種價(jià)值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價(jià)值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。
其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。
其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。
事實(shí)上，政策不僅僅是計(jì)劃和目標(biāo)，也不等同于價(jià)值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態(tài)過程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃” 。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。
很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。
(一)、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會波及到原先目標(biāo)，會使政策執(zhí)行主體意識到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。
(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實(shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。
(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。
(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評價(jià)各個方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認(rèn)識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實(shí)行時間足夠長，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。
(五)、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，國家和社會的公共權(quán)力無論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。
我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國帶來大量的凈社會利益;行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價(jià)格的上漲問題;而其動態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計(jì)方案的出臺。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨(dú)立，開始謀求自身的發(fā)展，同時，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計(jì)的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開始沒有被采納實(shí)施，但在無形中，并沒有人否認(rèn)它的真正價(jià)值。
三、政策主體對制度的影響
制度是一個社會中單個人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負(fù)面影響。
(一)、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個：
(1)、強(qiáng)制的程度。
(2)、對個人影響的直接程度(相對于個人選擇的環(huán)境)
也就是說，個人在運(yùn)用公共權(quán)力對政策進(jìn)行選擇時，他會考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。
制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。
(二)、制度對政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設(shè)計(jì)、指揮是由建筑工程師來進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數(shù)，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計(jì)進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險(xiǎn)心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。
(三)、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權(quán)。一個政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認(rèn)為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費(fèi)用利益計(jì)算，其中應(yīng)充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。
(四)、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學(xué)家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：
(1)、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的官僚主義作風(fēng);另一方面形成政權(quán)部門對于經(jīng)濟(jì)過程的過多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。
(2)、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無償或低價(jià)的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會。
(3)、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折;共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。
以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會通過政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體(主要指制度的創(chuàng)造、選擇者)已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。
泰國湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是 Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。
結(jié)論
本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。
眾多制度分析學(xué)家對制度的定義以及分類的探討包含了一個普通的事實(shí)：制度制約政策，制度對政策是真包含關(guān)系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學(xué)的凸現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動適應(yīng)制度，而是對制度具有能動的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個結(jié)論：政策主體對制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的;在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種負(fù)面影響對制度的沖擊力相當(dāng)大。
淺談公共政策碩士論文范文二：地方政府公共政策制定與公民參與
[摘要]在地方政府公共政策制定中，存在著公民意見表達(dá)和利益訴求渠道少、對政策制定過程監(jiān)督薄弱等突出問題。而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)以人為本、地方多元利益群體的矛盾與沖突等都要求公民更多地參與公共政策制定過程。當(dāng)前應(yīng)通過加強(qiáng)地方人大法律監(jiān)督和地方政協(xié)民主監(jiān)督、健全公共政策制定聽證制度、深化地方政府信息公開制度、營造有利于公民參與的政治文化等措施來改善地方政府公共政策制定中的公民參與狀況。
地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用，承擔(dān)著公共政策制定的繁重任務(wù)，它的公共政策質(zhì)量高低對中央政府大政方針的有效貫徹、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及公民生活福利水平提升等具有十分重要的作用。正如國家教育部外聘長江學(xué)者、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授托尼·賽奇(TonySaieh)所指出的，“中國地方政府研究是一個快速發(fā)展的領(lǐng)域”。而地方政府公共政策制定中的公民參與，對于提高地方政府公共政策質(zhì)量，提高公民的政策滿意度和政府滿意度，進(jìn)而對公共政策方案的有效實(shí)施和政府政令暢通等都具有非常重要的作用。但當(dāng)前我國地方政府公共政策制定過程中的公民參與還不夠廣泛，存在著一系列問題，影響著各地的和諧社會和政治文明建設(shè)。因此，深入分析當(dāng)前地方政府公共政策制定過程中公民參與存在的突出問題以及面臨的挑戰(zhàn)，探索擴(kuò)大公民有序、有效參與公共政策制定的機(jī)制與措施，對地方政府治理具有重大而緊迫的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、公民參與地方政府公共政策制定中存在的主要問題
當(dāng)前，公民參與地方政府公共政策制定的整體狀況并不理想，存在著不少問題，其中主要有以下幾點(diǎn)。
(一)地方政府未將利益群體、民間思想庫、大眾傳媒和公民個體等作為公共政策制定的主體。地方政府的公共政策制定作為塑造當(dāng)?shù)厣鐣仓刃虻幕玖α?，與公民的生存、發(fā)展和幸福息息相關(guān)。美國著名公共政策和公共管理學(xué)家詹姆斯·E.安德森教授(James E.Anderson)就指出，“在日常生活的過程中，人們直接地和間接地、顯而易見地和難以言表地被范圍廣泛的大量公共政策所影響”。因此，相對于地方政府公共政策制定者而言，盡管利益群體、思想庫、大眾傳媒和公民個體等對公共政策制定過程的影響較為間接，但同樣是地方政府公共政策制定中不可忽視而且是理所當(dāng)然的參與主體。事實(shí)上，公共政策作為地方政府權(quán)威性地分配社會價(jià)值、解決社會公共問題、實(shí)現(xiàn)社會公共利益的主要手段，其主體不可能是單一的。除了最直接的制定主體——地方政府以及可以施加重要影響的地方黨委等這些官方主體外，還應(yīng)該包括利益群體、民間思想庫、大眾傳媒以及公民個人等這些參與主體。這樣官方主體和非官方主體就構(gòu)成了一個完備的公共政策主體系統(tǒng)，在既定的制度框架內(nèi)有序有效參與地方政府公共政策制定，協(xié)調(diào)和諧運(yùn)行。這樣才是地方政府公共政策制定的有效方式，也是地方構(gòu)建和諧社會的有效方式。但當(dāng)前，大多數(shù)地方政府公共政策制定中的主體不夠完備，利益群體、民間思想庫、大眾傳媒和公民個體等非官方主體在實(shí)踐中并未被地方政府明確作為公共政策制定的主體。
(二)公民參與地方政府公共政策制定的渠道比較少，而且不夠通暢。公民參與地方政府公共政策制定過程，目前主要有三種制度化渠道。一是地方人民代表大會和政治協(xié)商會議，公民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與地方政府公共政策制定過程。二是地方政府下屬的參事室、政策研究室、行政學(xué)院、社會科學(xué)院等官方、半官方政府智囊機(jī)構(gòu)，通過政策建議等方式參與地方政府公共政策制定過程。三是地方政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、不定期的座談會等渠道。地方人大、政協(xié)會議是公民參與地方政府公共政策制定的主要渠道，是有法律保障的最高層次的參與方式，也是最為有效的參與途徑。但對于普通公民個體來說能夠直接參與的機(jī)會實(shí)在太少，而且地方人大和政協(xié)的作用和功能還有待于進(jìn)一步的發(fā)揮和加強(qiáng)。地方政府下屬的官方、半官方智囊機(jī)構(gòu)是公民制度性參與公共政策制定的輔助途徑，也是法律法規(guī)規(guī)范下的參與活動。與第一種參與途徑相比，能夠參與的人數(shù)增加了，但對于普通公民個體來講，參與的機(jī)會仍不夠多。地方政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日等，雖然為廣大普通公民個體提供了一個利益表達(dá)的機(jī)會，但它在實(shí)踐中，更多的是公民在公共政策制定后利益受到嚴(yán)重?fù)p害或者受到了地方政府部門不合法、不合理的行政處理后的申訴渠道，而在政策制定前的意見表達(dá)和利益訴求很少，因此對地方政府公共政策制定的影響很小。由此可見，真正能夠廣泛吸納民間思想庫、各種利益群體、大眾傳媒和公民個體等參與地方政府公共政策制定的制度化渠道是十分不夠的，公民表達(dá)自己意志和愿望的要求難以得到充分滿足。這種公共政策制定中公民參與渠道的非廣泛性，不符合科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的本質(zhì)要求，不符合公共服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，也降低了地方政府公共政策應(yīng)有的合法性和權(quán)威性。
(三)地方政府在公共政策制定過程中不注意傾聽和尊重公民的意見表達(dá)和利益訴求。地方政府比較重視公共政策制定后的公民參與，即要求公民遵守地方政府的規(guī)章政策、下級機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級機(jī)關(guān)的決議和命令，而對公共政策制定過程中公民的意見和利益訴求則不很重視。一些地方政府官員缺乏現(xiàn)代民主理念，對公民參與公共政策制定的必要性和重要性認(rèn)識不到位;甚至個別地方政府官員受幾千年封建殘余思想的影響，“為民做主”的觀念依然比較濃厚，把制定公共政策、處理地方公共事務(wù)看作是政府的事情，漠視當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖姳磉_(dá)和利益訴求。還有一些地方政府官員雖然意識到公民在公共政策制定中的參與權(quán)利，但卻對公民參與地方政府公共政策制定的能力和效果持懷疑態(tài)度，認(rèn)為普通公民在素質(zhì)、眼界、思維、能力等方面都遠(yuǎn)不及官方?jīng)Q策者或?qū)I(yè)政策研究人士;再加上公民參與的過程需要消耗時間、精力，增加公共政策制定成本，在一定程度上會降低地方政府公共政策制定的效率。以上因素導(dǎo)致了地方政府在公共政策制定中漠視和輕視公民參與的作用和功能，從而不能充分吸收和整合公民合理的意見和利益要求。耶魯大學(xué)教授查爾斯·E·林德布洛姆(Charles E.Lindblom)明確指出，“因?yàn)樗麄冃枰澄?、培?xùn)、激勵，所以政策制定必須考慮公民的愿望”。而當(dāng)前，地方政府在公共政策制定中對公民的意見表達(dá)和利益訴求仍重視不夠，這對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定以及和諧社會建設(shè)等都產(chǎn)生了不良影響。
(四)公民對地方政府公共政策制定過程的監(jiān)督非常薄弱。“政府的任務(wù)是服務(wù)于或增進(jìn)公共利益”，公共政策應(yīng)反映絕大多數(shù)人的共同利益。然而，地方政府是由許許多多的官員組成的，其公共決策也是由相關(guān)的官員作出的。人有各種各樣的需要，以維持自己的生存和發(fā)展。而任何主體的任何需要，從其產(chǎn)生的那一刻起，就帶有自我滿足的目標(biāo)指向和強(qiáng)勁動力。在人們的生產(chǎn)活動和社會關(guān)系中，人的需要轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，人的需要的自我滿足也就轉(zhuǎn)變成了利益的自我實(shí)現(xiàn)。就地方政府官員而言，他也首先是作為一個人而存在著的，其次他具有特殊身份——是當(dāng)?shù)卣墓賳T。因此，在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，常常會出現(xiàn)異化現(xiàn)象，偏離和損害公共利益。正如英國劍橋大學(xué)教授阿克頓男爵(Baron Aeton)所尖銳指出的：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolute，Iy)。地方政府官員在公共政策制定過程中，也存在著地方利益、部門利益、小群體利益和個人利益的誘惑和考量。因此，公民對地方政府公共政策制定過程的監(jiān)督，可以有效防止權(quán)力異化，使政策方案真正反映和代表當(dāng)?shù)孛癖姷囊庵竞凸餐?。但?dāng)前，地方政府公共政策制定過程中，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大眾傳媒作用有限，公民對地方政府公共政策制定的監(jiān)督制約非常薄弱。
二、時代的發(fā)展促使地方政府公共政策制定必須強(qiáng)化公民參與
30年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，已經(jīng)使中國社會發(fā)生了巨大而深刻的變化。從當(dāng)前全國各地的改革發(fā)展?fàn)顩r來看，無論是地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還是建設(shè)和諧社會，都對地方政府公共政策制定中的公民參與提出了挑戰(zhàn)和要求。
(一)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、真正體現(xiàn)以人為本，要求必須明確公民作為地方政府公共政策制定主體之一的地位?？茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是以人為本，從改革到發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)到社會，從立法到執(zhí)法，都應(yīng)堅(jiān)持以人為本，關(guān)注民生。改革開放的深入、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快，促進(jìn)了公眾主體意識的覺醒。而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、真正體現(xiàn)以人為本，必然有力地推動各級政府公共政策制定過程加速向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主發(fā)展角度來看，地方民眾的民主意識日益增強(qiáng)，越來越多地感受到自身的存在和應(yīng)該享受的權(quán)利，再也不滿足于僅僅作為地方政府公共政策制定的客體(對象)而存在，只是被動地認(rèn)可和接受地方政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈要求作為地方政府公共政策制定主體之一，具體參與和過問公共政策制定的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的合法權(quán)益。從法制發(fā)展的角度來看，公民的法律意識越來越強(qiáng)，義務(wù)和權(quán)利對等的觀念越來越強(qiáng)，認(rèn)為自己有遵守地方政府規(guī)章政策的義務(wù)，但同時也有向地方政府公共政策制定系統(tǒng)施加影響、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己合理訴求的權(quán)利，因而強(qiáng)烈要求從制度上和法律上更加明確自己的公共政策制定主體地位。
(二)地方利益分化和多元利益群體的矛盾與沖突，要求必須疏通并拓寬公民在地方政府公共政策制定中的利益表達(dá)渠道。改革開放以前，我國不承認(rèn)存在利益群體(利益集團(tuán))，其中一個原因是，盡管當(dāng)時并未能使全體公民的利益同時得到滿足，個人以及群體的利益仍有待自己去爭取，但由于舊體制沿襲以服從等級制為特征的傳統(tǒng)型統(tǒng)治，人們也習(xí)慣于這種模式，因此社會中事實(shí)存在著的各利益群體間的利益分配是由政府按他們的政治等級決定的，各利益群體之間則很少發(fā)生直接沖突。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，全國各地、各行各業(yè)利益迅速分化，產(chǎn)生了很多新的利益群體，各利益群體之間的關(guān)系日趨復(fù)雜，地方利益多元化格局最終形成。在這種新形勢下，要求地方政府必須認(rèn)同并盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下多元利益群體的客觀現(xiàn)實(shí)，疏通原有公民利益表達(dá)渠道，并大力增加新的有效的公民利益訴求渠道和方式，讓多元利益群體有表達(dá)自己意見和訴求的機(jī)會和場所。在此基礎(chǔ)上，在公共政策制定過程中，盡量通過提供事實(shí)、介紹詳情、溝通、談判等方式對多元利益群體的利益矛盾和沖突進(jìn)行緩沖、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和整合。只有如此，地方政府才能在利益矛盾和沖突不斷累積和加劇的情況下，規(guī)范各利益群體的利益表達(dá)、利益博弈和利益協(xié)調(diào)方式和機(jī)制，從而在體制和制度內(nèi)化解這些矛盾和沖突。否則的話，多元利益群體可能會由于地方政府公共政策制定過程中，自身利益訴求無法表達(dá)或者自身利益被蔑視或損害，而產(chǎn)生越級上訪、靜坐、游行、示威、罷工、罷課、阻擋交通、沖擊地方政府部門甚至暴力破壞地方政府機(jī)關(guān)設(shè)施等無序、沖突性參與行為，危及當(dāng)?shù)卣畏€(wěn)定、社會和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 (三)教育發(fā)展、公共政策知識增長和信息化普及為公民參與地方政府公共政策制定提供了更好的基本條件。隨著國家的持續(xù)發(fā)展進(jìn)步，民眾的受教育程度越來越高，普通公民的知識素養(yǎng)與以前相比有了很大的提高，參與地方政府公共政策制定的能力和水平有了普遍的、長足的進(jìn)步。而且白1997年公共管理被教育部列為一級學(xué)科和1999年國務(wù)院學(xué)位委員會批準(zhǔn)設(shè)立公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位以來，公共管理學(xué)科和政策科學(xué)知識在各地得以蓬勃發(fā)展并迅速傳播，在地方高等院校、各種專業(yè)NGO等組織中形成了數(shù)量頗為壯觀的公共政策研究學(xué)者群體和民間思想庫。他們比一般公眾更深刻地認(rèn)識和理解公共政策制定過程，可以為地方政府提高公共政策制定質(zhì)量提供可靠的智力支持。而且隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)日新月異的飛速發(fā)展和普及，逐步克服了報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體由于時空間隔而造成的信息傳輸?shù)姆N種困難和障礙，地方政府網(wǎng)站、官員博客、公共論壇、手機(jī)短信、電子郵件等正日益成為地方重大社會事件、公眾熱點(diǎn)問題和公共事務(wù)信息的新的有效傳播手段，從而使公共政策制定的有關(guān)信息可以高效地?cái)U(kuò)散和傳播，為當(dāng)?shù)貜V大民眾所知曉和了解，從而為公民參與地方政府公共政策制定創(chuàng)造了更好的基本條件。
(四)預(yù)防和遏制地方政府官員腐敗也要求公民更多地參與公共政策制定過程。在充分肯定改革開放以來舉國上下所取得巨大成就的同時，必須清醒地看到，當(dāng)前官員腐敗問題對各級政府公信力和各地和諧社會建設(shè)產(chǎn)生了相當(dāng)大的不良影響。自1989年起，瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(Institu.te for Management Development，Lausanne，Switzer-land)每年都對世界上最主要的約60個國家和地區(qū)的競爭力進(jìn)行研究對比并公開發(fā)布報(bào)告，被認(rèn)為是研究國家和地區(qū)競爭力的最好資料。在《IMD2004年世界競爭力年鑒》(IMD World Com，pefifivene Yearbook 2004)中提到，中國內(nèi)地面臨的挑戰(zhàn)之一是“建設(shè)一個有效、透明、廉潔和高效的政府”;2005年IMD提到中國內(nèi)地面臨的挑戰(zhàn)之一是“轉(zhuǎn)變政府角色，鼓勵透明和減少腐敗”;2006年提到挑戰(zhàn)之一是“維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)施反腐敗政策和增加農(nóng)民收入”;2007年提到挑戰(zhàn)之一是“加強(qiáng)政府能力建設(shè)和堅(jiān)決反對腐敗(fight against corruption)”。2007年5月31日，國家預(yù)防腐敗局被批準(zhǔn)設(shè)立，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃等，并開展預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助。2008年1月29日，國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥代表中國政府在《聯(lián)合國反腐敗公約》第二次締約國會議上就“預(yù)防腐敗”作的主題發(fā)言中說，“去年12月17日，中國國家預(yù)防腐敗局中文網(wǎng)站開通。僅運(yùn)行的前三天就有1300多條網(wǎng)民留言和500多封電子郵件。截至12月31日，網(wǎng)民點(diǎn)擊量已超過1000萬次”。以上這些都說明了當(dāng)前各級政府官員腐敗問題的嚴(yán)重性和公民的深切關(guān)注。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，政府官員腐敗最大的特征就在于公共權(quán)力行使的內(nèi)部性和隱秘性，從而為滋生腐敗提供了溫床。而在公民參與地方政府公共政策制定的過程中，地方政府必須公開公共政策問題的相關(guān)信息，地方政府官員必須對自己決策的理由和依據(jù)作出充分的、負(fù)責(zé)任的說明和解釋，這樣就使公共政策制定過程中地方政府官員的行為暴露在公眾的視野、評論和壓力之下，從而減少了地方政府隱瞞扭曲信息、暗箱操作的可能性，破壞了腐敗滋生的土壤，保證了地方政府公共權(quán)力在預(yù)定軌道和正當(dāng)范圍內(nèi)行使。因此，在當(dāng)前地方政府官員腐敗問題比較突出的情況下，迫切需要公民積極參與地方政府公共政策制定過程，以實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，從而有效預(yù)防和遏制地方政府官員腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。
三、改善地方政府公共政策制定中公民參與狀況的對策建議
從各地的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，可以從以下幾個方面著手改善和加強(qiáng)地方政府公共政策制定中的公民參與。
(一)加強(qiáng)和改善地方人大對政府的法律監(jiān)督和地方政協(xié)對政府的民主監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予地方各級人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，地方人大和同級政府之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這一點(diǎn)在法律地位上是十分明確的。要強(qiáng)化地方人大代表的責(zé)任感和使命感，加強(qiáng)地方人大對政府公共政策制定過程的監(jiān)督，圍繞關(guān)系當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展穩(wěn)定全局、影響社會和諧以及反映民生合理訴求的普遍性和傾向性問題，在視察或?qū)ｎ}調(diào)研的基礎(chǔ)上，安排聽取和審議本級政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，確保地方政府公共政策制定合乎公民的意志和利益。在遇到當(dāng)?shù)厝罕姼叨汝P(guān)心、利益沖突激烈、影響非常廣泛的熱點(diǎn)難點(diǎn)公共政策問題時，地方人大要適時依法提前介入，向地方政府反映公民的愿望和訴求。地方人大在審議政府提出的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、年度預(yù)決算方案、地方政府規(guī)章等重大公共政策方案時，應(yīng)充分收集、考慮和體現(xiàn)公民的利益和要求。各級地方人大要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究探索制定保障公民參與地方政府公共政策制定的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。地方各級政協(xié)擁有憲法所賦予的重要地位，是同級地方政府公共政策制定中的政治協(xié)商和民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。地方政治協(xié)商會議容納著各民主黨派、各人民團(tuán)體和各界愛國人士，具有廣泛的社會基礎(chǔ)，體現(xiàn)著有組織的政治監(jiān)督，從而對地方政府公共政策制定有著重要的影響。地方政協(xié)要主動就重要的公共政策問題進(jìn)行視察和調(diào)研，通過提案、建議案、調(diào)查研究報(bào)告、社情民意信息等形式集中和表達(dá)地方各界群眾的意志和愿望，積極參與地方政府公共政策制定的討論和協(xié)商，在此過程中充分發(fā)揮對地方政府公共政策制定的民主監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)和落實(shí)各界群眾的利益和要求。
(二)改進(jìn)和完善地方政府公共政策制定咨詢制度?，F(xiàn)代公共政策問題越來越復(fù)雜，解決起來難度很大。政府及其官員需要智力上的延伸和支持，需要智囊團(tuán)和相關(guān)專業(yè)群體的幫助。著名政策科學(xué)家葉海卡·德洛爾(Yehezkel Dror)在斯圖爾特·s·那格爾(Stuart s.Nagel)教授編的《政策研究百科全書》中第一章“政策研究的基本概念”里寫到，“‘思想庫’作為卓越的政策研究和分析機(jī)構(gòu)，既是非常令人矚目的政府政策方案的創(chuàng)意設(shè)計(jì)者之一，也是政策研究主要的培訓(xùn)場所”。當(dāng)前，公共政策研究機(jī)構(gòu)和政策相關(guān)專業(yè)組織已成為現(xiàn)代政府公共政策制定鏈條中不可缺少的一環(huán)，其成熟程度是衡量政府公共政策制定水平高低的重要尺度。各級地方政府要繼續(xù)發(fā)揮下屬的參事室、研究室等官方政策研究機(jī)構(gòu)的重要作用，與此同時，要重視和發(fā)揮相對獨(dú)立的公共政策研究機(jī)構(gòu)、與公共政策內(nèi)容相關(guān)的各種專業(yè)NGO、專門利益組織等的作用和功能，聽取他們的政策建議、咨詢意見和各種訴求，吸納他們的智慧。地方民間思想庫有兩大優(yōu)勢：一是由于他們具有一定的社會性和代表性，接近基層實(shí)際，直接體察民情，在獲取真實(shí)信息方面有較多優(yōu)勢和有利條件，可以克服地方政府官方研究機(jī)構(gòu)在搜集第一手資料和真實(shí)信息上的局限性;二是可以保持公共政策研究或?qū)δ骋还舱邌栴}關(guān)注的持續(xù)性和系統(tǒng)性，克服官方研究機(jī)構(gòu)因地方政府領(lǐng)導(dǎo)更迭或領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移而影響政策研究課題和條件的弊端。這些非官方思想庫和專業(yè)組織，既是地方政府公共政策制定的主體之一，又是公共政策的客體(對象)。他們在參與地方政府公共政策制定的過程中，同時以民間主體和政策對象的雙重身份發(fā)揮利益表達(dá)和智力支持作用，對提高地方政府公共政策制定的透明度、開放度、民眾參與度和科學(xué)性具有十分積極的意義。地方政府要根據(jù)各種公共政策研究機(jī)構(gòu)和政策相關(guān)專業(yè)組織的不同特點(diǎn)和功能，從充分發(fā)揮他們各自優(yōu)勢、取長補(bǔ)短的角度出發(fā)，對他們參與地方政府公共政策制定的范圍、內(nèi)容、方式、途徑、程序等作出比較明確的規(guī)定，用制度的形式固定下來，從而使地方政府公共政策制定中的咨詢工作更加有序化、經(jīng)?；透咝Щ?。
(三)健全和完善地方政府公共政策制定聽證制度。約翰·克萊頓·托馬斯(John Clayton Thorn—a8)教授指出，“當(dāng)官員們被告知讓公民參與在決策之中時，他們常常采用一個在現(xiàn)代擴(kuò)大公民參與的努力開始很久以前就廣為流行的程序：公開聽證會或公民會議”。聽證制度在西方發(fā)達(dá)國家比較普遍和規(guī)范，大到制定涉及全社會公共利益的法律和政策，小到一個人的健康保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼，都可按規(guī)定程序舉行公開聽證會。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的頒布，標(biāo)志著聽證制度在我國正式開始確立。地方政府在制定公共政策之前進(jìn)行聽證，是擴(kuò)大地方公民參與、實(shí)現(xiàn)公共政策制定公開化民主化的一種重要的制度設(shè)計(jì)。地方政府公共政策所涉及的公共產(chǎn)品和服務(wù)與地方民眾切身利益密切相關(guān)，因此在公共政策制定過程中應(yīng)當(dāng)使利害關(guān)系人有表達(dá)訴求、提供材料和證據(jù)的機(jī)會和場所。公開聽證會則很好地提供了這樣的機(jī)會，通過邀請各方面的代表參與，多元利益主體當(dāng)面明確表達(dá)自己意見和看法甚至相互辯論，地方政府可以更加詳盡地了解公共政策問題的相關(guān)信息，從而避免因關(guān)鍵信息缺失而導(dǎo)致公共政策制定失誤。從另一個角度來說，由于當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務(wù)在很大程度上是由地方政府壟斷和控制的，或者說，地方政府在其中起著決定性的作用。因此，這種沒有競爭的壟斷極易使地方政府喪失對效率、效益追求的內(nèi)部動力和外部壓力，誘發(fā)和強(qiáng)化地方政府官員自身謀利動機(jī)，侵害公共利益。而通過公開聽證，地方政府及其官員切身感受到公眾的強(qiáng)烈愿望與要求，也感受到相應(yīng)的壓力，抑制了其謀利動機(jī)，從而減少了權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前地方政府公共政策制定聽證制度仍有很多不足，除了價(jià)格、行政處罰方面的聽證外，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大舉行公開聽證會的政策問題范圍，讓聽證會更為普及和經(jīng)常;要認(rèn)真規(guī)范聽證代表的產(chǎn)生方式，逐步完善代表的遴選制度;要規(guī)范聽證程序，建立會后反饋和進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高聽證實(shí)效。
(四)推進(jìn)和深化地方政府公共政策制定中的信息公開制度。充分知情是有效參與的前提和基礎(chǔ)，因此，地方政府公共政策制定中的信息公開對廣大民眾有效參與政策制定關(guān)系重大。在西方發(fā)達(dá)國家，政府信息公開被視為一項(xiàng)基本的民主制度，是公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)。迄今為止，世界上先后已有五十多個國家和地區(qū)專門立法確立了政府信息公開制度。而當(dāng)前我國各級地方政府推行的信息公開只是公共政策制定信息公開的初級形式，存在著公共政策制定信息公開程度低、偏重于保密、政策信息公開的方式和渠道過少等問題。因此，各級地方政府要進(jìn)一步認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》，大力推進(jìn)地方政府公共政策制定中的信息公開。地方政府要重視和加強(qiáng)各部門網(wǎng)站建設(shè)，梳理上網(wǎng)信息，優(yōu)化信息公開欄目設(shè)置，豐富網(wǎng)頁內(nèi)容，加快信息更新速度，擴(kuò)大網(wǎng)站的鏈接功能，建立網(wǎng)上政府決策信息資料庫和查詢檢索系統(tǒng)。地方政府要通過多種渠道和方式向廣大民眾公布政府公共政策制定的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時限和程序等，及時披露與公共政策制定相關(guān)的必要信息，增加公民接觸、使用這些信息的機(jī)會。地方政府要深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取當(dāng)?shù)孛癖娨庖姾徒ㄗh，不斷深化和改善公共政策制定中的信息公開工作，為公民有效參與地方政府公共政策制定創(chuàng)造更好的條件。
(五)營造和發(fā)展有利于公民參與地方政府公共政策制定的政治文化。美國著名政治學(xué)家加布里埃爾·A·阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)和小G·賓厄姆·鮑威爾(G.Bingham Powell，Jr.)在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策(第二版)》一書中指出，“政治文化是一個國家在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該國家的歷史和當(dāng)前的社會、經(jīng)濟(jì)和政治活動進(jìn)程中形成的。由過去的經(jīng)歷所形成的態(tài)度模式對未來的政治行為有著重要的制約和影響。這種政治文化影響著個人在他們所扮演的政治角色中的行為、他們的政治要求的內(nèi)容和他們對待法律的態(tài)度”。不同的政治文化決定著公共政策制定者和參與者不同的心理與行為，因此，當(dāng)?shù)氐恼挝幕瘜Φ胤秸賳T公共決策行為和地方公民的政策參與行為有著廣泛和持續(xù)的影響。中央政府和上級政府在推動公民參與地方政府公共政策制定的過程中，必須重視發(fā)揮政治文化的作用，努力創(chuàng)造有利于公民參與地方政府公共政策制定的政治文化和社會氛圍，推進(jìn)政治文明發(fā)展。要從轉(zhuǎn)變觀念人手，提倡以人為本和民主精神，倡導(dǎo)和弘揚(yáng)普遍的平等觀、廣泛的自主意識、強(qiáng)烈的公共服務(wù)精神和法制觀念，破除“官本位”、狹隘功利主義等不適應(yīng)于改革開放新形勢和和諧社會建設(shè)的舊的公共政策制定觀念，樹立鼓勵、支持公民參與的公共政策制定理念。同時，要努力營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策制定氛圍，形成一種人人都能暢所欲言、充分表達(dá)自己觀點(diǎn)，并積極提出政策建議的局面，促進(jìn)多種公共政策方案的優(yōu)化與選擇。通過以上方式的不懈努力，逐步塑造和形成廣大民眾積極參與、地方政府歡迎參與的良性互動的公共政策制定文化。
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