[摘要] 本文分析了我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)公路建設(shè)投融資方面存在的問(wèn)題,探討了完善公路建設(shè)投融資體制的若干對(duì)策建議。
[關(guān)鍵詞] 公路建設(shè); 投融資體制; 思考
“十一五”期間是我國(guó)公路快速發(fā)展、加大投資力度的時(shí)期。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中,要求公路總里程達(dá)到230萬(wàn)公里,五年新增38萬(wàn)公里;高速公路達(dá)到6.5萬(wàn)公里,新增2.4萬(wàn)公里。完成這一任務(wù),需要數(shù)萬(wàn)億元的巨額投資。
改革開(kāi)放以來(lái),正是公路投融資體制改革適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,才推動(dòng)了我國(guó)公路建設(shè)的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務(wù),仍然需要繼續(xù)推動(dòng)公路投融資體制改革,籌集更多的建設(shè)資金。因此,認(rèn)真思考、總結(jié)、完善公路投融資體制,對(duì)公路建設(shè)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。
一、我國(guó)公路建設(shè)投融資體制改革回顧
建國(guó)初期,公路建設(shè)由中央和地方分工負(fù)責(zé),中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家干線公路的規(guī)劃與修建,地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年,中央政府決定,除國(guó)防公路仍由中央政府專(zhuān)款投資建設(shè)外,將其他公路的建設(shè)與管理權(quán)全部下放到地方,中央政府基本建設(shè)中從此不再列公路建設(shè)項(xiàng)目,而改由地方政府計(jì)劃安排。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下,公路建設(shè)投資主體單一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設(shè)投資任務(wù)交給地方,地方政府由于財(cái)力有限,難以拿出充足的資金發(fā)展公路。公路建設(shè)長(zhǎng)期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。運(yùn)貨難、乘車(chē)難,運(yùn)力與運(yùn)輸要求的矛盾越來(lái)越突出。
改革開(kāi)放后,隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要,各級(jí)政府把解決公路瓶頸制約問(wèn)題放在突出位置,開(kāi)始了公路投融資體制改革。1984年,國(guó)務(wù)院作出允許貸款或集資修路收取車(chē)輛通行費(fèi)(即“貸款修路,收費(fèi)還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對(duì)政府收費(fèi)還貸公路、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資收費(fèi)公路及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。
這些改革措施,極大地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府加快公路建設(shè)的積極性,各地在實(shí)踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來(lái)大致有如下幾種:
1.以各級(jí)交通主管部門(mén)做項(xiàng)目業(yè)主,貸款修路、收費(fèi)還貸。2.由各級(jí)政府集資修建收費(fèi)路。3.利用國(guó)外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織投資修建高等級(jí)公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現(xiàn)有收費(fèi)公路的全部或部分經(jīng)營(yíng)權(quán),再投入新路建設(shè),滾動(dòng)發(fā)展。6.選擇經(jīng)濟(jì)效益前景好的高等級(jí)公路,明晰產(chǎn)權(quán),成立股份有限公司,向社會(huì)發(fā)行股票,在金融市場(chǎng)融資。
公路投融資體制改革,有力地推動(dòng)了公路建設(shè)的快速發(fā)展。正是在這種新體制下,我國(guó)高速公路從無(wú)到有,迅速達(dá)到4.1萬(wàn)公里,位居世界第二,發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)資料,“十五”期間我國(guó)累計(jì)完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬(wàn)億元,超過(guò)建國(guó)后前51年完成投資的總和。道路客運(yùn)量和貨運(yùn)量分別占到綜合運(yùn)輸方式的92%和72%,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。
我國(guó)公路建設(shè)的實(shí)踐證明,改革開(kāi)放以來(lái)公路投融資體制改革符合公路建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)律,符合我國(guó)國(guó)情,改革的經(jīng)驗(yàn)值得充分肯定。
二、公路建設(shè)中存在的問(wèn)題
廣大人民群眾和社會(huì)各界在充分肯定我國(guó)公路建設(shè)取得巨大成績(jī)的同時(shí),近年來(lái)對(duì)公路建設(shè)中存在的問(wèn)題也提出一些意見(jiàn),主要是收費(fèi)公路、收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多,增加了運(yùn)輸成本。對(duì)這一問(wèn)題,必須引起高度重視。
目前我國(guó)已建成的收費(fèi)公路約15萬(wàn)公里左右,占全世界收費(fèi)公路總量的70%。造成這一現(xiàn)狀的原因,各級(jí)政府財(cái)力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對(duì)公路經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性認(rèn)識(shí)偏差的問(wèn)題。
1.公路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),從本質(zhì)上講是公共產(chǎn)品,絕大部分公路應(yīng)由政府無(wú)償提供。公路建設(shè)資金需求巨大,政府財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足,但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)公路發(fā)展要求迫切,各地運(yùn)用“貸款修路,收費(fèi)還貸”政策,在加快發(fā)展的同時(shí),形成了較大數(shù)量的收費(fèi)公路。這是我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,在加快公路發(fā)展中出現(xiàn)的情況。

2.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看, 由于存在道路級(jí)差效益,適度建設(shè)收費(fèi)公路是符合公路經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公平原則的。美國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙等發(fā)達(dá)國(guó)家也存在一定數(shù)量的收費(fèi)公路。但發(fā)達(dá)國(guó)家在修建收費(fèi)公路時(shí),一般比較重視道路的級(jí)差效益,主張要提供與收費(fèi)公路平行的不收費(fèi)公路供公路用戶(hù)選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費(fèi)為代價(jià)來(lái)?yè)Q取增加運(yùn)輸量、降低運(yùn)行成本、縮短運(yùn)距、節(jié)約時(shí)間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便為代價(jià)來(lái)?yè)Q取在公路上免費(fèi)通行的權(quán)利。我國(guó)在規(guī)劃、建設(shè)收費(fèi)公路時(shí),沒(méi)有充分考慮道路級(jí)差效益,常常出現(xiàn)多條收費(fèi)公路并行現(xiàn)象,使人們有到處是收費(fèi)路的感覺(jué)。
3.隨著公路的快速發(fā)展, 人們對(duì)高等級(jí)公路的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。改革開(kāi)放初期,公路嚴(yán)重匱乏,技術(shù)等級(jí)普遍偏低,很多地方為建成一條二級(jí)公路而歡欣鼓舞,人們把二級(jí)路收費(fèi)視為理所當(dāng)然?，F(xiàn)在高速公路縱橫交錯(cuò),高速公路作為體現(xiàn)道路級(jí)差效益的高等級(jí)公路收費(fèi),人們從心理上是能夠接受的,但很多二級(jí)路在人們心目中已不再是當(dāng)年的高等級(jí)公路,對(duì)其仍然收費(fèi)就產(chǎn)生了質(zhì)疑。
這些問(wèn)題已引起高層決策部門(mén)的高度重視,國(guó)務(wù)院2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確提出公路發(fā)展堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主、適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。面對(duì)這些問(wèn)題和情況,必須進(jìn)一步完善公路投融資體制,才能從根本上解決問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)公路建設(shè)又快又好的發(fā)展。
三、幾點(diǎn)建議
國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)收費(fèi)公路作了明確界定:高速公路連續(xù)里程30公里以上、一級(jí)公路連續(xù)里程50公里以上,中西部地區(qū)二級(jí)公路連續(xù)里程60公里以上。
筆者認(rèn)為,這一規(guī)定是符合我國(guó)公路發(fā)展階段性實(shí)際的,也是符合公路發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。但由于目前我國(guó)公路投融資體制還存在一些缺陷,特別是政府對(duì)公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠,各級(jí)政府及其交通主管部門(mén)在實(shí)際操作中還存在很多困難。為此,對(duì)完善公路投融資體制改革建議如下:
1. 國(guó)家財(cái)政應(yīng)承擔(dān)起一般國(guó)道的投資責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家基本不向一般國(guó)道建設(shè)投資,主要由地方政府投資實(shí)施,這是造成一般國(guó)道收費(fèi)站點(diǎn)多的主要原因。現(xiàn)在隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,國(guó)家財(cái)力大大增強(qiáng),中央財(cái)政對(duì)今后一般國(guó)道的建設(shè)和改擴(kuò)建應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任,以避免新設(shè)收費(fèi)站點(diǎn)。
2.地方各級(jí)政府要加大財(cái)政性資金對(duì)公路建設(shè)的投資。要按照《公路法》規(guī)定,省道主要由省級(jí)政府投資,縣道由市、縣級(jí)政府投資,縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)是鄉(xiāng)道、村道的投資主體。目前,各級(jí)財(cái)政對(duì)公路建設(shè)投資嚴(yán)重不足,地方公路建設(shè)主要靠養(yǎng)路費(fèi),而養(yǎng)路費(fèi)顧名思義主要應(yīng)是道路養(yǎng)護(hù)資金,而不是建設(shè)資金。各級(jí)財(cái)政從公共財(cái)政理念出發(fā), 應(yīng)加大對(duì)公路建設(shè)的支出。養(yǎng)路費(fèi)作為國(guó)家為公益事業(yè)發(fā)展而依法征收的稅費(fèi),要嚴(yán)格征管,不能挪用,也不宜為發(fā)展某個(gè)產(chǎn)業(yè)而減免,否則會(huì)對(duì)全社會(huì)的福利造成損失。
3.對(duì)高速公路、一級(jí)公路和中西部地區(qū)的二級(jí)公路,仍堅(jiān)持投資主體多元化、項(xiàng)目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化的改革方向,加大籌資力度,加快建設(shè)步伐。
4.由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟(jì)特性,各級(jí)政府要繼續(xù)從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設(shè)優(yōu)惠。
5.繼續(xù)清理整頓收費(fèi)站點(diǎn)。對(duì)已建成的收費(fèi)公路一旦到期,要停止收費(fèi)。對(duì)與高等級(jí)公路并行的一般公路,要充分運(yùn)用道路級(jí)差效益原理,今后不應(yīng)再建設(shè)收費(fèi)路,為人民群眾提供使用選擇。
6.從支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的角度,中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)支持力度。但基層政府是農(nóng)村公路的建設(shè)管理主體,要破除等、靠、要思想,積極籌措資金,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾建設(shè)美好家園的積極性,加快農(nóng)村公路建設(shè)。