一、膠南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)土資源管理基本情況
　　膠南市位于山東省青島市西南部，瀕臨膠州灣，人口83萬(wàn)，總面積1846平方公里，其中城區(qū)規(guī)劃面積384平方公里。2008年在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力與科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)中居第19位。
　　作為青島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射區(qū)域，膠南市建設(shè)用地需求一直比較旺盛，因前幾年違法違規(guī)用地現(xiàn)象較多，被定為2007年“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)”重點(diǎn)整改地區(qū)。市委市政府“知恥而后勇”，用壯士斷腕的決心，花大力氣整改查處，拆除了違法建筑12萬(wàn)平米，處理了包括兩名縣處級(jí)干部在內(nèi)的100多名干部，徹底扭轉(zhuǎn)了土地管理變動(dòng)局面，被評(píng)為部“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位”。市政府并以此為契機(jī)，出臺(tái)了一系列規(guī)范土地管理和土地利用的規(guī)章制度，加強(qiáng)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)，完善土地執(zhí)法手段，集約利用土地，妥善處置批而未用建設(shè)用地，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境呈現(xiàn)出越來(lái)越良好的發(fā)展勢(shì)頭和局面。
　　通過(guò)調(diào)研，我們感到，目前膠南市土地行政效率普遍提高，依法用地程序井然，擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)項(xiàng)目用地得到保障，耕地紅線得到切實(shí)保護(hù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持平穩(wěn)發(fā)展。2009年1-8月，全市完成gdp322億元，同比增長(zhǎng)12%；地方財(cái)政完成17.3億元，同比增長(zhǎng)9.5%。
　　二、分析膠南現(xiàn)象的三大因素
　　1、政府行政理念是土地管理水平的先決因素
　　政府行政理念先進(jìn)不先進(jìn)、科學(xué)不科學(xué)，直接決定土地管理的行政水平和行政質(zhì)量，決定土地管理的業(yè)績(jī)成敗。當(dāng)前地方政府行政理念往往取決于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求和壓力。“百日行動(dòng)”的開(kāi)展，推動(dòng)了膠南市政府領(lǐng)導(dǎo)土地行政理念的大大提升和突破。市委市政府正視現(xiàn)狀，又跳出現(xiàn)狀，突破現(xiàn)狀，將膠南發(fā)展置于整個(gè)“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”和青島市“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”的戰(zhàn)略格局來(lái)謀劃大計(jì)、觀瞻長(zhǎng)遠(yuǎn)，在土地資源管理上，明確方向和定位，設(shè)定長(zhǎng)效目標(biāo)，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
　　市委書記張大勇在談到兩年來(lái)管理土地的體會(huì)時(shí)說(shuō)：“土地法治秩序非常重要，一旦失去它，整個(gè)市場(chǎng)基礎(chǔ)都動(dòng)搖，就沒(méi)人愿意來(lái)投資?！苯鼉赡陙?lái)，膠南土地規(guī)范的速度很快，從百日行動(dòng)到衛(wèi)片執(zhí)法檢查，秩序建立起來(lái)了，觀念轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)了，環(huán)境治理好轉(zhuǎn)了，全市上下認(rèn)識(shí)理順了，政府辦事方式轉(zhuǎn)變了，一些突出問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，也逐步得到了解決。
　　從執(zhí)法到執(zhí)政，從政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)變成全民的價(jià)值觀，在全民中建立起了依法用地的意識(shí)，對(duì)閑置土地、使用不當(dāng)土地逐一清理歸位，特別是對(duì)土地補(bǔ)償和存量土地的處置，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在全國(guó)前列。“如果不做這些工作，我們的發(fā)展環(huán)境不可能這么好”，張大勇說(shuō)。
　　行政理念的躍升，使政府管理者有了更開(kāi)闊的視野來(lái)研究土地管理和改革的新思路，探索新方法，提出新辦法，出臺(tái)新舉措。
　　政府的土地行政理念，一是保紅線不動(dòng)搖，二是保重點(diǎn)項(xiàng)目用地不落空，三是保征地農(nóng)民利益不受損。在去年下半年以來(lái)的擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)項(xiàng)目建設(shè)中，膠南堅(jiān)持依法依規(guī)用地，青島市確定的2009年擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目，膠南爭(zhēng)取到了17項(xiàng)，除1個(gè)項(xiàng)目涉及占用基本農(nóng)田尚不具備審批條件外，其余16個(gè)項(xiàng)目所需新增建設(shè)用地均已獲山東省政府批準(zhǔn)，占補(bǔ)平衡、征地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)轿?，?xiàng)目已全部開(kāi)工。
　　2、新理念呼喚新的土地管理和利用方式
　　政府正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì)與節(jié)約集約用地的關(guān)系，著力破除思想觀念上的束縛，突破體制機(jī)制上的障礙，探尋規(guī)律，標(biāo)本兼治，也必然要求新的土地利用方式和管理方式與之相呼應(yīng)和相協(xié)調(diào)。
　　膠南從機(jī)制建設(shè)入手，促進(jìn)管理方式轉(zhuǎn)變。他們對(duì)土地管理各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了細(xì)致設(shè)計(jì)和整合，先后建立和完善了“五個(gè)機(jī)制”，即，建立實(shí)施土地調(diào)控和資源配置機(jī)制，著力解決土地利用無(wú)序問(wèn)題；建立實(shí)施行政業(yè)務(wù)雙層責(zé)任機(jī)制，著力解決土地管理職責(zé)履行不夠到位問(wèn)題；建立實(shí)施土地監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，著力解決違法違規(guī)用地難查難糾問(wèn)題；建立實(shí)施網(wǎng)格化動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，著力解決土地集約節(jié)約利用問(wèn)題；建立實(shí)施土地稅費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，著力解決土地低效利用問(wèn)題。
　　明確建立項(xiàng)目供地委員會(huì)制度。實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目用地例會(huì)制度，加強(qiáng)建設(shè)用地規(guī)劃和計(jì)劃管控，重點(diǎn)對(duì)土地利用率、項(xiàng)目質(zhì)量、投資強(qiáng)度、用地規(guī)模、建設(shè)周期、用地結(jié)構(gòu)等重要指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制性前期審核，堅(jiān)決防止批少占多、擅自改變用途等行為，不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目一律不予供地。
　　明確對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施綜合管控。把投資強(qiáng)度、容積率等指標(biāo)作為重點(diǎn)，實(shí)行項(xiàng)目供地預(yù)審、合同預(yù)約、違約追究等制度，增強(qiáng)合同約束力，確保項(xiàng)目質(zhì)量和效益。項(xiàng)目洽談前期，深入了解項(xiàng)目投資額度、科技含量、開(kāi)發(fā)期次、用地規(guī)模、建設(shè)周期等，根據(jù)全市產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)政策和項(xiàng)目投資強(qiáng)度、容積率指標(biāo)，初步確定項(xiàng)目落戶區(qū)域、具體地段和供地面積。項(xiàng)目供地前，與投資方簽訂合同，約定資金到帳數(shù)額、時(shí)間，開(kāi)發(fā)時(shí)序和建設(shè)進(jìn)度，既提高項(xiàng)目簽約率，又提高了項(xiàng)目入駐率和開(kāi)工率。對(duì)違背合同約定的，責(zé)令限期整改，否則依法停止供地或收回土地。目前，全市每畝土地投資強(qiáng)度超過(guò)210萬(wàn)元，項(xiàng)目建設(shè)容積率由0.5提高到0.8明確政府主導(dǎo)的懲防并舉執(zhí)法體系。市政府出臺(tái)通知,落實(shí)土地監(jiān)管共同責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)依法管地用地。圍繞轄區(qū)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和年度計(jì)劃執(zhí)行情況，以及違法占地違章建筑查處等情況，從行政和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面分別進(jìn)行權(quán)重與量衡，明確屬地管理、逐級(jí)問(wèn)責(zé)、終身負(fù)責(zé)等責(zé)任。
　　3、新方式要以新技術(shù)新路徑做保障
　　為保證土地管理方式的轉(zhuǎn)變落到實(shí)處，他們?cè)诩夹g(shù)層面和操作層面設(shè)定了一系列剛性指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)實(shí)施的進(jìn)度、質(zhì)量、效果等進(jìn)行考核，確保目標(biāo)落實(shí)。
　　如，建立土地規(guī)劃網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。市政府投入200多萬(wàn)元建立土地規(guī)劃網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，集規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源、工商等部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)職責(zé)，建立共享共治的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政轄區(qū)內(nèi)建筑物、房地產(chǎn)信息、地籍?dāng)?shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃信息、企業(yè)單位信息方面的數(shù)字化管理，并根據(jù)動(dòng)態(tài)巡查結(jié)果實(shí)時(shí)更新。此項(xiàng)工作由市長(zhǎng)親自抓，在系統(tǒng)試行階段，僅對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)30多條過(guò)寬道路的紅線調(diào)整，就節(jié)約土地6000多畝。整個(gè)城市管理水平因此而上了一個(gè)新臺(tái)階。城管、國(guó)土資源執(zhí)法隊(duì)伍據(jù)此系統(tǒng)信息對(duì)比gps數(shù)據(jù)進(jìn)行巡查，極大地提高了土地管理和執(zhí)法的準(zhǔn)確性、權(quán)威性。
　　如，進(jìn)一步簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)優(yōu)化程序。全面梳理國(guó)土資源部門行政許可和服務(wù)項(xiàng)目，使項(xiàng)目辦理環(huán)節(jié)精簡(jiǎn)了2-10個(gè)，辦理時(shí)限縮短了5-19個(gè)工作日。以土地抵押貸款登記為例，辦理環(huán)節(jié)由13個(gè)精簡(jiǎn)到3個(gè)，辦理工作日由20個(gè)工作日縮短到1個(gè)工作日，大大提高服務(wù)效率。
　　如，采取逐級(jí)簽訂責(zé)任書，實(shí)施一票否決。采取聘請(qǐng)協(xié)管員、實(shí)施動(dòng)態(tài)巡查等手段，使市、鎮(zhèn)、村三級(jí)行政任務(wù)和局、所、員三級(jí)業(yè)務(wù)職能雙雙落實(shí)，實(shí)現(xiàn)土地利用和保護(hù)的全天候、全覆蓋式檢查。同時(shí)，進(jìn)行嚴(yán)格考核。市政府每月將巡查檢查相關(guān)情況通報(bào)全市，納入鎮(zhèn)（街道）政府績(jī)效考核，具體標(biāo)準(zhǔn)是：每一處200平米及以下違法建筑扣一分，200-500平米的扣2分，500平米以上的每處扣3分。各鎮(zhèn)（街道）政府在接到查處5日內(nèi)自行拆除的不扣分，累計(jì)扣分超過(guò)20分的，在本年度政府物質(zhì)文明建設(shè)考核中，實(shí)行一票否決。至2009年9月，膠南市城市規(guī)劃區(qū)的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，有4個(gè)鎮(zhèn)連續(xù)一年未發(fā)生違法占地建設(shè)行為。
　　三、情況及建議
　　對(duì)國(guó)土資源管理而言，發(fā)展的理念決定著管理方式，管理方式又要求新的管理手段和管理技術(shù)及時(shí)跟進(jìn)。對(duì)地方經(jīng)濟(jì)而言，沒(méi)有好的土地管理環(huán)境，也就沒(méi)有好的發(fā)展環(huán)境。兩者相互支持，相互支撐。調(diào)研組認(rèn)為，目前的膠南，一是工作有了好開(kāi)頭，需要繼續(xù)關(guān)注培養(yǎng)；二是面臨著新問(wèn)題，需要及時(shí)探討和化解；三是用地有新需求，需要及時(shí)研究和服務(wù)。
　　中央實(shí)施擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策以來(lái)，膠南市搶抓機(jī)遇，啟動(dòng)了青島港董家口港區(qū)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，膠南以港口建設(shè)為契機(jī)，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)項(xiàng)目入駐，建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目園區(qū)，總投資規(guī)模達(dá)150億的中石化lng（液化天然氣）等項(xiàng)目已簽約，“28個(gè)手續(xù)已經(jīng)辦了27個(gè)，可能就剩下土地最后一個(gè)閘門”。對(duì)膠南而言，大的建設(shè)高峰還沒(méi)到，隨著今明年跨海大橋、海底隧道貫通，就會(huì)帶來(lái)大量建設(shè)，去年一年全市拆遷量已經(jīng)超過(guò)以往四、五年的量。
　　為此，調(diào)研組建議：
　　一要高度重視、認(rèn)真關(guān)注膠南現(xiàn)象。膠南現(xiàn)象實(shí)際代表了當(dāng)下一批中等新興城市的共同特征：他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)好、機(jī)遇準(zhǔn)、條件硬，但如何做到健康發(fā)展、安全發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，還需要在土地利用上找準(zhǔn)切入點(diǎn)，新難題。比如，發(fā)展機(jī)遇加大，帶來(lái)的對(duì)土地規(guī)劃的調(diào)整需求；建設(shè)項(xiàng)目增多，帶來(lái)的基本農(nóng)田保護(hù)和耕地補(bǔ)充壓力；建設(shè)高峰期到來(lái)，更是對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法工作的考驗(yàn)。
　　二要認(rèn)真總結(jié)推廣膠南的好做法。土地規(guī)劃網(wǎng)格化管理系統(tǒng)和政府主導(dǎo)、量化考核的土地執(zhí)法機(jī)制在實(shí)際工作中取得了良好的效果，對(duì)加強(qiáng)國(guó)土資源管理基礎(chǔ)建設(shè)，力度偏軟等問(wèn)題有一定的借鑒價(jià)值，建議進(jìn)一步總結(jié)并宣傳推廣。