海口市規(guī)范性文件制定與備案管理辦法
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自從規(guī)范性文件備案制度建立以來(lái),學(xué)界的研究和論述主要集中在對(duì)規(guī)范性文件的基本問(wèn)題的探討上,對(duì)備案尤其是規(guī)范性文件備案還甚少研究。下文是?？谑幸?guī)范性文件制定與備案管理辦法，歡迎閱讀!
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第一章 總則
第一條 為了進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件制定與備案管理工作，根據(jù)《海南省規(guī)范性文件制定與備案登記規(guī) 定》，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱規(guī)范性文件是指除市人民政府規(guī)章外，市、區(qū)人民政府及其工作部門、派出機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和法律、法規(guī)授權(quán)具有公共管理職能的組織依據(jù)法定職權(quán)制定的涉及或影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的具有普遍約束力的行政公文。
第三條 規(guī)范性文件的起草、審查、決定、備案、公布，適用本辦法。
下列情形，不適用本辦法：
(一)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)具有公共管理職能的組織為規(guī)范內(nèi)部工作制度和工作程序、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、人事任免、轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件以及對(duì)具體行政行為作出決定等事項(xiàng)制定的文件;
(二)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)制定的文件。
第四條 市、區(qū)人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府規(guī)范性文件的審查備案工作;沒(méi)有成立法制機(jī)構(gòu)的區(qū)人民政府、市人民政府工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)人民政府工作部門、街道辦事處、法律法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本單位規(guī)范性文件的審查備案工作。
第五條 規(guī)范性文件的制定與備案管理，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公開、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。
第六條 制定規(guī)范性文件不得損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益。
第二章 規(guī)范性文件的制定
第七條 下列行政機(jī)關(guān)、組織可以依職權(quán)制定規(guī)范性文件：
(一)市、區(qū)人民政府及其工作部門、派出機(jī)關(guān);
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府;
(三)法律、法規(guī)授權(quán)具有公共管理職能的組織。
第八條 下列機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件：
(一)臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu);
(二)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);
(三)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);
(四)政府工作部門的派出機(jī)構(gòu)。
第九條 規(guī)范性文件的名稱，一般稱辦法、決定、通告等。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件標(biāo)題應(yīng)當(dāng)冠以本行政區(qū)域名稱。其他規(guī)范性文件標(biāo)題應(yīng)當(dāng)冠以制定單位名稱。
規(guī)范性文件可以用條文形式表述，一般不分章、節(jié)。起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)做到文義表述準(zhǔn)確、邏輯結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容合法且不相互矛盾。
第十條 規(guī)范性文件不得規(guī)定下列內(nèi)容：
(一)行政許可事項(xiàng);
(二)行政處罰事項(xiàng);
(三)行政強(qiáng)制措施;
(四)行政收費(fèi)事項(xiàng);
(五)其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)。
第十一條 制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)按照調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)分歧、法律審核、審議決定、簽署、公布等程序進(jìn)行。
第十二條 規(guī)范性文件一般由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起草，必要時(shí)也可以邀請(qǐng)或委托有關(guān)專家、學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草。市、區(qū)人民政府及其辦公廳(室)組織起草規(guī)范性文件時(shí)，可以指定本級(jí)政府職能部門具體負(fù)責(zé)起草工作。
第十三條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)具有必要性和可行性。
起草單位應(yīng)對(duì)規(guī)范性文件所要解決的問(wèn)題、擬確立的主要制度和措施等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研論證。
第十四條 規(guī)范性文件草案報(bào)送法律審核前，起草單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)書面征求意見、召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
采取書面征求意見的，被征詢意見的部門應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出書面意見，并加蓋公章后回復(fù)。
規(guī)范性文件內(nèi)容直接涉及公民、法人和其他組織切身利益以及對(duì)社會(huì)有重大影響的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)或向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界意見。
第十五條 對(duì)規(guī)范性文件草案內(nèi)容有重大分歧意見時(shí)，起草單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由制定機(jī)關(guān)決定。
第十六條 規(guī)范性文件草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審核。
市、區(qū)人民政府制定規(guī)范性文件由其辦公廳(室)批轉(zhuǎn)本級(jí)政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審核。起草單位不得直接向本級(jí)政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)提請(qǐng)法律審核。
未經(jīng)法律審核的規(guī)范性文件草案不得提請(qǐng)審議。
第十七條 起草單位應(yīng)當(dāng)提供法律審核所需的下列材料：
(一)規(guī)范性文件草案及起草說(shuō)明;
(二)各方面的意見;
(三)起草規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他文件;
(四)其他需要報(bào)送的材料。
第十八條 規(guī)范性文件草案的起草說(shuō)明應(yīng)包括下列內(nèi)容：
(一)制定的必要性和可行性;
(二)主要依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他文件材料;
(三)征求意見以及采納意見的情況;
(四)重大分歧意見的協(xié)調(diào)情況;
(五)主要內(nèi)容、制度和措施;
(六)其他需要說(shuō)明的情況。
第十九條 法律審核原則上只審查規(guī)范性文件的合法性，不審查可行性和適當(dāng)性;但審查中發(fā)現(xiàn)可行性或適當(dāng)性存在問(wèn)題的，可以提出修改的建議。
第二十條 負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)審核規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)出具書面的法律審核意見。
法律審核意見包括下列內(nèi)容：
(一)是否超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán);
(二)是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和政策相抵觸;
(三)是否與相關(guān)的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)、銜接;
(四)其他需要法律審核的內(nèi)容。
第二十一條 對(duì)負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)出具的法律審核意見，起草單位和制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采納;不予采納的，應(yīng)當(dāng)書面說(shuō)明理由。
第二十二條 制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)制定機(jī)關(guān)常務(wù)會(huì)議或者行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議審議決定。
第二十三條 規(guī)范性文件在審議通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。
在提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)前，應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件批轉(zhuǎn)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)出具法律審核確認(rèn)意見。未經(jīng)法律審核確認(rèn)的，制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人不予簽發(fā)。
第二十四條 因保障國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公共利益或者應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等緊急情況而制定規(guī)范性文件的，可以簡(jiǎn)化制定程序。
第二十五條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日以后施行;但因保障國(guó)家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行將有礙法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行的除外。
第二十六條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的調(diào)整以及實(shí)際情況變化，對(duì)已公布的規(guī)范性文件及時(shí)進(jìn)行修改或廢止。規(guī)范性文件的修改或者廢止，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范性文件的制定程序辦理。
第三章 規(guī)范性文件的備案
第二十七條 規(guī)范性文件備案登記不應(yīng)影響法律、法規(guī)賦予制定機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的法定職權(quán)。
第二十八條 規(guī)范性文件自簽發(fā)之日起4個(gè)工作日內(nèi)，按照下列規(guī)定報(bào)送備案：
(一)市人民政府制定的規(guī)范性文件向省人民政府報(bào)送備案登記;
(二)區(qū)人民政府、市人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件向市人民政府報(bào)送備案登記;
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)人民政府工作部門、街道辦事處制定的規(guī)范性文件向區(qū)人民政府報(bào)送備案登記;
(四)法律、法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織制定的規(guī)范性文件，向其本級(jí)政府報(bào)送備案登記;
(五)聯(lián)合行文的規(guī)范性文件，由主辦單位按照本辦法規(guī)定報(bào)送備案登記。
第二十九條 報(bào)送備案登記，應(yīng)當(dāng)提交以下材料：
(一)報(bào)送備案登記的函;
(二)規(guī)范性文件及起草說(shuō)明(含電子文本);
(三)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)出具的法律審核確認(rèn)意見;
(四)制定規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他文件材料。
第三十條 市人民政府制定的規(guī)范性文件，市人民政府辦公廳應(yīng)當(dāng)自簽發(fā)之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將報(bào)送備案所需的全部文件材料及電子文本批轉(zhuǎn)市人民政府法制機(jī)構(gòu);市人民政府法制機(jī)構(gòu)自收到備案所需的全部文件材料及電子文本之日起2個(gè)工作日內(nèi)，向省法制機(jī)構(gòu)報(bào)送備案登記。
第三十一條 市、區(qū)人民政府受理備案登記的，市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)送備案登記的全部文件材料及電子文本之日起2個(gè)工作日內(nèi)完成備案登記，并按照下列規(guī)定辦理：
(一)提交備案材料齊全、符合規(guī)定形式的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記編號(hào)，并將登記情況及編號(hào)書面通知制定機(jī)關(guān);
(二)提交備案材料不齊全、不符合規(guī)定形式的，暫緩備案登記，由市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)補(bǔ)充或者重新報(bào)送備案材料。補(bǔ)報(bào)或重報(bào)的備案材料符合備案登記要求的，應(yīng)當(dāng)予以登記編號(hào)。
不具備制定規(guī)范性文件主體資格的機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件，市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)不予辦理備案登記。
第三十二條 各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范性文件網(wǎng)上備案登記系統(tǒng)，使用政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開展備案登記工作。
第三十三條 市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每月5日前，將上個(gè)月本級(jí)政府辦理備案登記的規(guī)范性文件目錄及備案登記號(hào)，通過(guò)郵寄、傳真或電子郵件等方式報(bào)送其上一級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)。
第三十四條 市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)政府備案登記的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)、規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)書面通知制定機(jī)關(guān)及時(shí)糾正。
制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到糾正通知之日起10個(gè)工作日內(nèi)，向市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)提交該文件的合法性依據(jù)及書面說(shuō)明;制定機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)，既不提交合法性依據(jù)及說(shuō)明，也不自行糾正或者所提交的合法性依據(jù)及說(shuō)明不能成立的，市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)可以提出修改或撤銷的處理意見報(bào)本級(jí)政府決定。
第三十五條 公民、法人和其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)、規(guī)章的，可以向市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)書面提出合法性審查申請(qǐng)。
第三十六條 市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到審查申請(qǐng)之日起30個(gè)工作日內(nèi)，作出如下處理：
(一)認(rèn)為該文件違法的，按照本辦法第三十四條的規(guī)定處理;
(二)認(rèn)為該文件不違法的，書面說(shuō)明理由并告知申請(qǐng)人。
第三十七條 市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)審查規(guī)范性文件時(shí)，可以要求其本級(jí)政府的有關(guān)部門或者下級(jí)人民政府對(duì)文件相關(guān)內(nèi)容提出意見，有關(guān)機(jī)關(guān)和部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)意見。
第三十八條 上下級(jí)人民政府之間制定的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定相沖突的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)人民政府的規(guī)定;下級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改本級(jí)政府規(guī)范性文件中與上級(jí)人民政府規(guī)范性文件規(guī)定相沖突的內(nèi)容或者廢止本級(jí)政府的規(guī)范性文件。下級(jí)人民政府不及時(shí)修改或廢止的，由其上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)提出修改或撤銷的處理意見報(bào)本級(jí)政府決定。
區(qū)人民政府之間、市人民政府部門之間、區(qū)人民政府與市人民政府部門之間制定的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定相沖突的，由市人民政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由市人民政府法制機(jī)構(gòu)提出修改或撤銷的處理意見報(bào)市人民政府決定。
第四章 規(guī)范性文件的公布和查閱
第三十九條 未按本辦法備案登記的規(guī)范性文件不得公布實(shí)施。
規(guī)范性文件備案登記后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在政府指定的刊物、本行政區(qū)域范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙等媒體上向社會(huì)公布，也可以同時(shí)在政府網(wǎng)站上公布。公布規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明規(guī)范性文件備案登記號(hào)。
未向社會(huì)公布的規(guī)范性文件，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)。
第四十條 市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期匯編公布由本級(jí)政府備案登記的規(guī)范性文件目錄。
第四十一條 公民、法人或者其他組織有權(quán)免費(fèi)查閱已經(jīng)公布的規(guī)范性文件;制定機(jī)關(guān)有義務(wù)提供本單位已經(jīng)公布的規(guī)范性文件。
第五章 法律責(zé)任
第四十二條 制定機(jī)關(guān)有下列情形的，由市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)政府責(zé)令改正或撤銷，并給予通報(bào)批評(píng);情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)制定機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)予以問(wèn)責(zé)，并依法對(duì)制定機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分。
(一)制定規(guī)范性文件損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者社會(huì)公共利益;
(二)制定規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)作出與上級(jí)或本級(jí)政府規(guī)范性文件相沖突的規(guī)定;
(三)制定規(guī)范性文件未經(jīng)法律審核予以簽發(fā);
(四)未取得備案登記號(hào)，公布實(shí)施規(guī)范性文件;
(五)其他未按照本辦法規(guī)定制定、備案和公布規(guī)范性文件的情形。
第四十三條 制定機(jī)關(guān)違反本辦法，不向公民、法人或者其他組織免費(fèi)提供查閱本單位已經(jīng)公布的規(guī)范性文件的，由市、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府責(zé)令改正，并給予通報(bào)批評(píng)。
第四十四條 負(fù)責(zé)審查備案工作的機(jī)構(gòu)不履行或者不正確履行規(guī)范性文件法律審核、備案等職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，由同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分。
第六章 附則
第四十五條 本辦法的具體應(yīng)用問(wèn)題，由市人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋。
第四十六條 本辦法自2006年6月1日起施行。
規(guī)范性文件的行政需求
國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定 行政 法規(guī)和 規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件的行為， 法律上稱之為 抽象行政行為。
由于這類行政規(guī)范性文件數(shù)量多，涉及面廣，是 行政管理權(quán)和行政強(qiáng)制力的體現(xiàn)，直接關(guān)系到公共利益、社會(huì)秩序和公民的切身利益，因而日益受到公眾的關(guān)注;對(duì) 抽象行政行為的法律監(jiān)督也在逐步加強(qiáng)。
例如，《中華人民共和國(guó) 行政復(fù)議法》第七條規(guī)定，如果認(rèn)為 具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法，公民、 法人或者其他組織在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并向 行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出審查該文件的申請(qǐng)。此外，國(guó)家法律對(duì)于行政規(guī)范性文件的權(quán)限正在逐步予以嚴(yán)格規(guī)范。
例如《 中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十四條規(guī)定，除了本法第九、十、十一、十二及十三條的規(guī)定外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。
對(duì)行政規(guī)范性文件的補(bǔ)充：由于我國(guó)立法層級(jí)及形式多種多樣，名稱繁多(包括法、條例、辦法、規(guī)定等)，當(dāng)前對(duì)“規(guī)范性文件”無(wú)權(quán)威解釋和界定，初學(xué)者對(duì)“規(guī)范性文件”一知半解，這樣很難區(qū)別實(shí)踐中什么是“規(guī)范性文件”。
通俗理解：規(guī)范性文件就是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的對(duì)某一領(lǐng)域范圍內(nèi)具有普遍約束力的準(zhǔn)立法行為。
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