新政：市場準入負面清單制度全文

　　國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見

　　國發(fā)〔2015〕55號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求和國務院決策部署，現(xiàn)就實行市場準入負面清單制度提出以下意見。

　　一、重大意義

　　(一)市場準入負面清單制度的定位。

　　市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

　　(二)實行市場準入負面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎。

　　通過實行市場準入負面清單制度，賦予市場主體更多的主動權，有利于落實市場主體自主權和激發(fā)市場活力，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

　　(三)實行市場準入負面清單制度是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。

　　通過實行市場準入負面清單制度，明確政府發(fā)揮作用的職責邊界，有利于進一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，促進投資貿(mào)易便利化，不斷提高行政管理的效率和效能，有利于促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，從根本上促進政府職能轉變。

　　(四)實行市場準入負面清單制度是構建開放型經(jīng)濟新體制的必要措施。

　　實施市場準入負面清單和外商投資負面清單制度，有利于加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系，有利于營造法治化的營商環(huán)境，促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，不斷提升我國國際競爭力，是以開放促改革、建設更高水平市場經(jīng)濟體制的有效途徑。

　　二、總體要求和適用條件

　　(五)總體要求。

　　堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來，把轉變政府職能與創(chuàng)新管理方式結合起來，把激發(fā)市場活力與加強市場監(jiān)管統(tǒng)籌起來，放寬和規(guī)范市場準入，精簡和優(yōu)化行政審批，強化和創(chuàng)新市場監(jiān)管，加快構建市場開放公平、規(guī)范有序，企業(yè)自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監(jiān)管有力的市場準入管理新體制。

　　各地區(qū)各部門要認真落實市場準入負面清單制度。對各類市場主體基于自愿的投資經(jīng)營行為，凡涉及市場準入的領域和環(huán)節(jié)，都要建立和實行負面清單制度;條件成熟時，將采取目錄式管理的現(xiàn)行市場準入事項統(tǒng)一納入市場準入負面清單。

　　(六)類別。

　　市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴大投資、并購投資等投資經(jīng)營行為及其他市場進入行為。對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續(xù);對限制準入事項，或由市場主體提出申請，行政機關依法依規(guī)作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入;對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

　　(七)適用條件。

　　對各類市場主體涉及以下領域的投資經(jīng)營行為及其他市場進入行為，依照法律、行政法規(guī)和國務院決定的有關規(guī)定，可以采取禁止進入或限制市場主體資質、股權比例、經(jīng)營范圍、經(jīng)營業(yè)態(tài)、商業(yè)模式、空間布局、國土空間開發(fā)保護等管理措施：涉及人民生命財產(chǎn)安全、政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、金融安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全和新型領域安全等國家安全的有關行業(yè)、領域、業(yè)務等;涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的有關行業(yè)、領域、業(yè)務等;依法可以設定行政許可且涉及市場主體投資經(jīng)營行為的有關行業(yè)、領域、業(yè)務等;法律、行政法規(guī)和國務院決定規(guī)定的其他情形。

　　(八)負面清單的主要類型和適用對象。

　　負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資負面清單。市場準入負面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統(tǒng)一要求;外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施。制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統(tǒng)籌考慮，有關工作另行規(guī)定。我國簽署的雙多邊協(xié)議(協(xié)定)另有規(guī)定的，按照相關協(xié)議(協(xié)定)的規(guī)定執(zhí)行。

　　三、制定、實施和調整程序

　　(九)制定原則。

　　法治原則。制定市場準入負面清單要全面落實依法治國的基本方略。法律、行政法規(guī)和國務院決定未作規(guī)定但確需納入市場準入負面清單的新設事項，應在科學評估的基礎上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規(guī)或國務院決定。涉及全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項以及專業(yè)性較強的事項，要履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等決策程序。

　　安全原則。制定和實施市場準入負面清單，必須堅持總體國家安全觀，遵循維護國家安全的法律法規(guī)和國家關于各領域安全的制度體系。要以保障經(jīng)濟安全為重點，維護國家基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟秩序，健全預防和化解經(jīng)濟安全風險的制度機制，保障關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、重點產(chǎn)業(yè)、重大基礎設施和重大建設項目以及其他重大經(jīng)濟利益安全。

　　漸進原則。制定和實施市場準入負面清單，要立足國情、循序漸進、整體規(guī)劃、分步實施，取得可復制、可推廣的經(jīng)驗后全面推開。對市場上出現(xiàn)的新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等，要本著鼓勵創(chuàng)新、降低創(chuàng)業(yè)門檻的原則，加強制度供給，寓監(jiān)管于服務，不急于納入市場準入負面清單管理。

　　必要原則。列入市場準入負面清單的事項應當盡量簡化、確屬必要。不能把法律、行政法規(guī)和國務院決定中的禁止類、限制類事項簡單納入市場準入負面清單。不能把現(xiàn)行禁止、限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等簡單照搬至市場準入負面清單。不能把非市場準入事項和準入后監(jiān)管措施，混同于市場準入管理措施。不能把對市場主體普遍采取的注冊登記、信息收集、用地審批等措施納入市場準入負面清單。不能機械套用市場準入負面清單的適用條件，把不適于實行負面清單管理的事項納入市場準入負面清單。

　　公開原則。市場準入負面清單的制定和調整要體現(xiàn)公開公平公正的原則，形成穩(wěn)定、透明、可預期的制度安排，保障公眾的知情權和參與權。除依法應當保密的外，制定和調整市場準入負面清單的事項、依據(jù)和結果都要向社會公開，方便公眾查閱。

　　(十)制定程序。

　　市場準入負面清單由國務院統(tǒng)一制定發(fā)布;地方政府需進行調整的，由省級人民政府報國務院批準。凡負有市場準入管理職責的部門和單位，都要全面梳理禁止和限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的統(tǒng)一分類標準(需適用于《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》多個門類的，以及《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》未列明的新業(yè)態(tài)，另作說明)，提出本部門、本單位市場準入負面清單草案;發(fā)展改革委、商務部牽頭匯總、審查形成統(tǒng)一的市場準入負面清單，報國務院批準后實施。

　　對依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定設定的市場準入管理措施，要進行合法性審查，并按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的要求進行合理性、可行性和可控性評估。依據(jù)部門規(guī)章、規(guī)范性文件等設定的市場準入管理措施，確需納入市場準入負面清單的，應依照法定程序制定或修訂法律、行政法規(guī)，或依照本意見明確的程序，經(jīng)認真論證后報國務院決定。

　　制定市場準入負面清單要充分考慮地區(qū)發(fā)展的差異性，增強操作性、針對性。允許省級人民政府在全國統(tǒng)一的市場準入負面清單基礎上，根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生產(chǎn)協(xié)作關系、物流營銷網(wǎng)絡、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調整市場準入負面清單的建議，報國務院批準后實施。未經(jīng)國務院授權，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準入負面清單，不得擅自增減市場準入負面清單條目。

　　制定市場準入負面清單時，有關部門要健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的決策機制，充分聽取各地區(qū)各部門意見，組織專家進行必要性和可行性論證，并向社會公開征求意見。涉及國家安全的，應事先報經(jīng)中央國家安全委員會審查。

　　(十一)實施步驟。

　　按照先行先試、逐步推開的原則，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場準入負面清單制度，積累經(jīng)驗、逐步完善，探索形成全國統(tǒng)一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。發(fā)展改革委、商務部牽頭提出市場準入負面清單草案和擬開展試點的地區(qū)，報經(jīng)黨中央、國務院批準后，組織開展試點工作。試點地區(qū)省級人民政府根據(jù)市場準入負面清單草案，提出擬試行市場準入負面清單制度的方案，報國務院批準后實施。涉及暫停有關法律、行政法規(guī)或其相關條款實施的，按法定程序辦理。

　　試點地區(qū)省級人民政府要按照《關于開展市場準入負面清單制度改革試點的工作方案》(見附件)的要求，加強組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調，完善流程管理、預警預報、信息反饋、動態(tài)績效考核等工作機制，確保改革取得實質性進展。有關部門要加強與試點地區(qū)的工作對接，將優(yōu)化市場準入管理的改革措施放到試點地區(qū)先行先試。發(fā)展改革委、商務部等部門要加強指導和督促檢查，及時發(fā)現(xiàn)、解決改革過程中的各種問題，重大事項及時報告國務院。

　　(十二)調整程序。

　　市場準入負面清單制度實施后，要按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的原則，根據(jù)改革總體進展、經(jīng)濟結構調整、法律法規(guī)修訂等情況，適時調整市場準入負面清單。經(jīng)國務院授權，發(fā)展改革委、商務部要牽頭建立跨部門的議事協(xié)調機制，負責市場準入負面清單制度實施的日常工作，并組織開展第三方評估。涉及重大條目調整和增加市場準入管理措施的，報國務院批準。依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院決定的有關規(guī)定調整市場準入管理措施，或涉及技術性、表述性等非實質性內(nèi)容調整和減少市場準入管理措施的，由相關部門提出調整建議，經(jīng)議事協(xié)調機制審查確定后，報國務院備案。涉及國家安全的，應事先報經(jīng)中央國家安全委員會審查。

　　四、確認方式及與現(xiàn)行制度的銜接

　　(十三)做好市場準入負面清單與行政審批事項清單的銜接。

　　制定市場準入負面清單要與行政審批事項清單相銜接，行政審批事項清單中對市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等限制性措施，原則上都要納入市場準入負面清單。對未列入《國務院各部門行政審批事項匯總清單》、已經(jīng)取消的涉及市場準入的事項，不得納入市場準入負面清單，其余經(jīng)審查合格的市場準入負面清單事項，在市場準入負面清單中逐條列出。今后，國務院決定取消、新設或調整行政審批事項的，市場準入負面清單直接與之銜接。