內(nèi)部控制環(huán)境下高校財(cái)務(wù)管理中的問(wèn)題
隨著我國(guó)高度教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校財(cái)務(wù)管理問(wèn)題日益凸顯。下面跟著學(xué)習(xí)啦小編一起來(lái)探討內(nèi)部控制環(huán)境下高校財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題。
內(nèi)部控制環(huán)境下高校財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題
(一) 缺乏具體可行的高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件
高校財(cái)務(wù)管理作為高校內(nèi)部控制的一個(gè)有機(jī)組成部分，必須有具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)。然而，截至目前，我國(guó)有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)章制度，主要聚焦于盈利性組織———企業(yè)，還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)高校內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制規(guī)范。 目前我國(guó)已經(jīng)有了一套相對(duì)完善的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》于 2008年頒布，2009年 7月起實(shí)施;《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》(包括《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》等)于 2010年頒布，2011年首先在境內(nèi)外同時(shí)上市的上市公司中實(shí)施，2012年開(kāi)始在所有滬深主板上市公司范圍內(nèi)實(shí)施。 然而，對(duì)于行政事業(yè)單位，直到 2012年 11月我國(guó)才發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(試行)，并且計(jì)劃到 2014年才開(kāi)始執(zhí)行。 縱觀《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(試行)，可以看出，這一規(guī)范是針對(duì)所有行政事業(yè)單位的，而不是專門(mén)針對(duì)高校的，并且這一規(guī)范對(duì)各類(lèi)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)僅僅作出了原則性的規(guī)定，屬于基本規(guī)范性質(zhì)，各類(lèi)行政事業(yè)單位具體執(zhí)行時(shí)，還必須要結(jié)合自身所在行政事業(yè)單位特殊性質(zhì)和特殊業(yè)務(wù)，與具體的內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行指引配套。 由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)，每個(gè)高校的財(cái)務(wù)管理只能根據(jù)眾多規(guī)章中的相關(guān)零星規(guī)定摸索前行，高校財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化和科學(xué)性很難得到保障。
(二) 高校領(lǐng)導(dǎo)層和具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知有限，意識(shí)淡薄
內(nèi)部控制是一個(gè)有機(jī)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。 按照 COSO報(bào)告(1992)的基本精神，一個(gè)單位的內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控五個(gè)部分共同組成，在這五個(gè)有機(jī)的組成部分中，控制環(huán)境最為重要，它決定了一個(gè)單位可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及可能采取什么樣的控制手段去進(jìn)行管理和控制，而決定單位內(nèi)部控制環(huán)境的核心因素是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度、認(rèn)知度和行動(dòng)。 然而，目前我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)層及具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)的認(rèn)識(shí)還不夠深入，很多領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還停留在“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段”①，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是一些書(shū)面規(guī)章制度和文本，是上級(jí)制定出來(lái)用來(lái)制約下屬員工的。 有限的認(rèn)知和淡薄的意識(shí)，加之缺乏專門(mén)的高校內(nèi)部控制規(guī)范，導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常認(rèn)為自己可以凌駕于單位內(nèi)部控制規(guī)章之上，各具體財(cái)務(wù)人員在日常工作中也不注意內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行，經(jīng)常敷衍了事，流于形式，由此導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)管理容易出現(xiàn)各種各樣的違法違規(guī)現(xiàn)象。
(三) 財(cái)務(wù)管理不科學(xué)
由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范和財(cái)務(wù)管理規(guī)章約束，高校在具體財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中經(jīng)常漏洞百出，主要表現(xiàn)在七個(gè)方面。
1. 債務(wù)高企，基本建設(shè)投資盲目
從 1998年開(kāi)始，我國(guó)高校開(kāi)始擴(kuò)招，高等教育逐步從精英教育階段走向大眾化教育階段。 高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大要求高校的軟硬件規(guī)模也必須隨之?dāng)U張，這就需要大量的資金投入。 作為公辦院校，我國(guó)絕大部分高校自有資金是非常有限的，國(guó)家投入的資金在短期內(nèi)很難跟上基本建設(shè)規(guī)模的極速擴(kuò)張，多數(shù)高校只能采取向銀行借款的方法來(lái)彌補(bǔ)這一資金缺口，但是，作為一種非營(yíng)利組織，從本質(zhì)上說(shuō)高校自身是缺乏償還債務(wù)能力的，因此，高校背負(fù)高額的債務(wù)有著較高的風(fēng)險(xiǎn)，一旦收支結(jié)余不能償還到期債務(wù)，就只能采用借新還舊的惡性循環(huán)方法。 許多高校因?yàn)槿谫Y較為方便，在基本建設(shè)投資中沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，非常盲目，貪大求全，忽視了成本控制。 為了在短時(shí)間內(nèi)快速提高高校的社會(huì)影響力，搞形象工程，超規(guī)模建設(shè)，投入過(guò)多資金，建設(shè)中又缺乏系統(tǒng)科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建成后常常資產(chǎn)閑置，形成浪費(fèi)，由此加劇了資金的緊張，資金的使用效率十分低下。
2. 預(yù)算管理缺乏約束
預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)控制的核心手段，在高校財(cái)務(wù)管理中起著至關(guān)重要的作用，它與高校的各個(gè)部門(mén)和各項(xiàng)工作的緊密相連。 但是在高校的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，財(cái)務(wù)預(yù)算并沒(méi)有起到使高校工作穩(wěn)定發(fā)展、資源有效配置、為將來(lái)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐的作用，預(yù)算的編制有時(shí)僅僅是為滿足應(yīng)付上級(jí)主管單位檢查的需要，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，預(yù)算管理隨意性大，約束力不強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的剛性。 長(zhǎng)此以往，預(yù)算管理將無(wú)法有效管理和監(jiān)督高校的資金運(yùn)行，最終必將影響高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
3. 財(cái)務(wù)收支管理制度難以嚴(yán)格實(shí)施
按照現(xiàn)行的《高度學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校的財(cái)務(wù)收支必須實(shí)行兩條線。 目前很多高校為了激發(fā)二級(jí)院系工作的積極性，給予二級(jí)院系充分的財(cái)務(wù)自主權(quán)，但是對(duì)二級(jí)院系的財(cái)務(wù)收支又缺乏有效的系統(tǒng)管理和控制。 因此，很多高校的財(cái)務(wù)收支或多或少存在一些問(wèn)題。 有些高校對(duì)院系的收入監(jiān)管不嚴(yán)格，票據(jù)沒(méi)有統(tǒng)一管理，造成個(gè)別院系收入不經(jīng)過(guò)物價(jià)部門(mén)備案，擅自收費(fèi)，甚至有的收入根本不上交學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)，本部門(mén)自收自支，學(xué)校無(wú)法對(duì)其收入進(jìn)行有效的管理。 很多高校的財(cái)務(wù)支出方面也會(huì)暴露出一些漏洞：一是出現(xiàn)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的隨意擴(kuò)大，資金不能?？顚Ｓ?，二級(jí)院系想盡辦法擠占資金，挪作他用;二是容易增加成本核算的難度，不能完整、準(zhǔn)確反映成本費(fèi)用，掩蓋了一些隱性債務(wù)，形成了高校潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
4. 資產(chǎn)管理制度執(zhí)行混亂
目前我國(guó)高校的財(cái)產(chǎn)管理制度普遍不健全，即使有制度，往往也形同虛設(shè)，主要表現(xiàn)在：固定①企業(yè)內(nèi)部控制理論發(fā)展先后經(jīng)歷了“內(nèi)部牽制”階段(20世紀(jì) 40年代前)、“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和管理控制”階段(20世紀(jì) 70年代前)、“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”階段(20世紀(jì) 80年代)、“內(nèi)部控制框架”階段(20世紀(jì) 90年代)、“風(fēng)險(xiǎn)管理”階段(2004年至今)五個(gè)階段。資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)不走審批程序，購(gòu)買(mǎi)后不到資產(chǎn)管理部門(mén)辦理入庫(kù)手續(xù)，同時(shí)也不定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn);財(cái)產(chǎn)報(bào)廢、銷(xiāo)毀也不進(jìn)行登記，造成固定資產(chǎn)常常賬實(shí)不符。 混亂的資產(chǎn)管理制度不僅導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，也導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)報(bào)表無(wú)法有效地反映高校的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，影響相關(guān)各方的科學(xué)決策。
基于內(nèi)部控制視角的高校財(cái)務(wù)管理困境原因
(一) 缺乏科學(xué)預(yù)算的觀念
部分高校沒(méi)有建立起科學(xué)預(yù)算的觀念，制定預(yù)算時(shí)具有一定的隨意性，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算的要求進(jìn)行，預(yù)算的約束性不強(qiáng)，剛性不足，沒(méi)有起到高校預(yù)算在財(cái)務(wù)管理中的應(yīng)有作用。 這也反映出很多高校沒(méi)有真正意識(shí)到預(yù)算在高校財(cái)務(wù)管理中的重要性，對(duì)制定財(cái)務(wù)預(yù)算的重視不夠，預(yù)算的制定沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃，存在著預(yù)算不夠細(xì)致、預(yù)算過(guò)于倉(cāng)促、預(yù)算不全面、不準(zhǔn)確等問(wèn)題，使得制定預(yù)算時(shí)沒(méi)有客觀反映學(xué)校的收支情況，實(shí)施預(yù)算時(shí)難以嚴(yán)格執(zhí)行，從而影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。
(二) 缺乏基本建設(shè)投資的控制管理，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱
隨著我國(guó)高校招生規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校基本建設(shè)的投入也在不斷增加，國(guó)家、地方財(cái)政的撥款以及高校的自籌資金難以滿足高校資金的需求，許多高校為了滿足規(guī)模的擴(kuò)張需要，向金融機(jī)構(gòu)借款數(shù)億甚至數(shù)十億建設(shè)新校區(qū)，但沒(méi)有意識(shí)到其中隱含的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 而且高校在擴(kuò)張中沒(méi)有建立相應(yīng)的重大投資項(xiàng)目的論證和決策機(jī)制等投資內(nèi)部控制制度，很少對(duì)基本建設(shè)投資進(jìn)行可行性分析，沒(méi)有注意到高校發(fā)展和未來(lái)學(xué)生生源的變化，出現(xiàn)了盲目貸款、盲目投資、過(guò)度建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的行為，導(dǎo)致高校的負(fù)債率較高，利息負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)務(wù)狀況惡化，這不僅對(duì)高校正常的教學(xué)科研的經(jīng)費(fèi)支出產(chǎn)生影響，而且也影響到高校的可持續(xù)發(fā)展①。
(三) 財(cái)務(wù)管理制度不健全
高校財(cái)務(wù)管理存在問(wèn)題的一個(gè)重要原因就是財(cái)務(wù)管理制度不健全，財(cái)務(wù)管理職能沒(méi)有得到充分有效的發(fā)揮，難以為高校的管理和決策提供服務(wù)。 高校財(cái)務(wù)管理制度不健全主要表現(xiàn)為：財(cái)務(wù)崗位設(shè)置過(guò)于籠統(tǒng)或者沒(méi)有根據(jù)學(xué)校財(cái)務(wù)管理的要求設(shè)置，財(cái)務(wù)管理的職能不能得到充分體現(xiàn);在會(huì)計(jì)核算方面監(jiān)督不嚴(yán)，財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)過(guò)于注重領(lǐng)導(dǎo)的簽字，沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)進(jìn)行審核，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理的信息基礎(chǔ)不可靠。 這些都會(huì)影響高校財(cái)務(wù)管理功能的發(fā)揮。
(四) 忽視內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用和管理功能
高校內(nèi)部審計(jì)是學(xué)校建立健全內(nèi)部管理體系和監(jiān)督制約機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部管理、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、保障資產(chǎn)安全完整、提高資金使用效益的重要手段。 內(nèi)部審計(jì)具有監(jiān)督功能，能夠防弊糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)高校資產(chǎn)的保值增值。 同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)對(duì)高校加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和預(yù)算控制，節(jié)約資金，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益、投資效益等方面也具有重要的作用。 內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮在于其獨(dú)立性和權(quán)威性，然而實(shí)踐中高校的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和其他部門(mén)是平行的，并且會(huì)受到行政權(quán)力的干擾，使得其難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。 此外部分高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)的管理功能認(rèn)識(shí)不夠，在內(nèi)部審計(jì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、職權(quán)劃分等方面均難以落實(shí)，這也導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)難以發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用和管理功能。
(五) 資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制不規(guī)范
高校是非營(yíng)利性的事業(yè)單位，其固定資產(chǎn)的購(gòu)置經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款，而且固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊，資產(chǎn)的購(gòu)置和管理沒(méi)有考慮其使用效率，在固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制方面也存在缺陷，沒(méi)有真正做到固定資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，這會(huì)直接導(dǎo)致在執(zhí)行資產(chǎn)管理制度時(shí)出現(xiàn)混亂。 比如固定資產(chǎn)只注重價(jià)值管理，不注重實(shí)物管理，沒(méi)有建立固定資產(chǎn)的明細(xì)賬戶;固定資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)清查制度不健全，或者沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行;固定資產(chǎn)的入賬、銷(xiāo)賬不及時(shí)，部門(mén)之間調(diào)用資產(chǎn)不辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)，固定資產(chǎn)缺乏定期核對(duì)制度。 高校的固定資產(chǎn)在調(diào)配使用方面缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，導(dǎo)致固定資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置或者閑置，固定資產(chǎn)的使用效率低下。 此外，內(nèi)部控制不規(guī)范還表現(xiàn)在資金的使用計(jì)劃性不強(qiáng)，隨意性較大，沒(méi)有考慮資金的使用效率。
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